Uhvatiti bika za rogove: Borba za reformu čileanskog sistema socijalnog osiguranja

Čile je 1925. postao prva država zapadne hemisfere koja je sledila primer Bizmarkove Prusije u stvaranju pay-as-you-go sistema socijalnog osiguranja. Deset godina kasnije je u Sjedinjenim Državama odobren zakon o socijalnom osiguranju baziran na istom konceptu. Pay-as-you-go sistem funkcioniše u suprotnosti sa zakonima ljudske prirode i ljudskog delovanja. Prekidanjem veze između uloženog i zasluženog, između rada i zarade, između prava i obaveza, pay-as-you-go sistem nosi seme svog vlastitog uništenja.

Posle nekoliko decenija očiglednog uspeha, u mojoj zemlji su počele da se manifestuju brojne neželjene ali predvidljive posledice pay-as-you-go sistema. Uz dobro poznate demografske probleme koji su se javljali u pay-as-you-go sistemima, čileanski sistem je bio žrtva i zloupotreba specifičnih zakonskih olakšica. Najveće zloupotrebe su bile omogućene zakonima koji su dozvoljavali politički povezanim grupama zaposlenih da ostvare prevremenu penziju, često sa svim beneficijama.

Kada sam u decembru 1978. postavljen za ministra za rad i socijalnu zaštitu, bio sam profesor na Katoličkom univerzitetu u Čileu, pošto sam se tri godine ranije vratio iz Sjedinjenih Država sa doktoratom iz ekonomije Harvardskog univerziteta. Još od svojih studentskih dana, koje sam uglavnom provodio čitajući dela Adama Smita (Adam Smith), Tomasa Džefersona ( Thomas Jefferson), F. A. Hajeka (F.A. Hayek), Ludviga fon Mizesa (Ludwig von Mises), Miltona Fridmana ( Milton Friedman) i drugih heroja slobode, bio sam ubeđen da samo fundamentalne ekonomske reforme bazirane na individualnoj slobodi moju zemlju mogu izvući iz siromaštva i nerazvijenosti i da mogu stvoriti uslove za povratak u demokratski poredak.

Stoga, kad mi je ponuđen kabinet, imao sam moralnu obavezu da, uprkos veoma teškim istorijskim okolnostima. služim svojoj zemlji i da se borim za bolji svet.

Moje ideje za reformu sistema socijalne zaštite su bile deo jedne celovite vizije slobodnog tržišta i slobodnog društva u Čileu. Jasan raskid sa starim sistemom socijalne zaštite je morao da počne iskrenošću. Ne bi smo obećavali ništa što ne možemo da ispunimo. U praksi bi novi sistem bio zasnovan na definisanju individualnih ulaganja, a ne na utvrđivanju zasluga. Na kraju krajeva, sam život nije stanje ‘određeno zaslugama’, već napor čiji ishod uglavnom određuju vaši vlastiti doprinosi.

U mom obraćanju naciji 1. maja 1979 (Praznik rada u Čileu), najavio sam da će osnovu konstrukcije novog sistema činiti tri stuba, koja će ležati na čvrstim osnovama individualne slobode: privatnim računima, administriranju penzionih fondova od strane privatnih firmi, i mreži socijalne zaštite. Sloboda i mogućnost izbora su bili kamen temeljac celog plana.

Privatni penzioni računi na koje radnici uplaćuju ono što je ranije bio porez na njihov dohodak su ključna inovacija ove revolucionarne reforme. Oni predstavljaju istinsku promenu paradigme u sistemu socijalne zaštite. Ovo je transformisalo pay-as-you-go sistem, kao neakcionarski, zasnovan na dobiti, državni penzioni sistem, u privatno finansiran, u celini akcionarski sistem zasnovan na ulozima. Pružanjem mogućnosti radnicima da nekadašnji porez na dohodak putem ovih računa ulažu na slobodno tržište (osiguravajući minimalnim i tržišno orijentisanim vladinim regulativama da menadžerske kompanije to rade na praktičan način u obliku akcija i obveznica), celokupna radnička populacija je mogla da akumulira bogatstvo, radnici su mogli da postanu kapitalisti-deoničari, da ponosno kontrolišu svoj kapital, da imaju vlasnička prava nad tim novcem, da imaju slobodu planiranja penzije prema vlastitim individualnim potrebama, i konačno, da imaju dobit od onoga što je Albert Ajnštajn (Albert Einstein) navodno nazvao najjačom silom u svemuru: kamate na kamatu.

U izvesnom smislu naš najveći izazov je bio filozofski. Morali smo zemlju da oslobodimo tereta kolektivističkih ideja koje su, po opštem priznanju, bile prihvaćene kao valjana osnova. U Čileu je već dugo bilo rasprostranjeno nepoverenje prema privatnom preduzetništvu. Zatim, vladalo je jako ubeđenje da socijalna zaštita može i treba da bude uspešno sredstvo za društvenu raspodelu dobara. U praksi je, naravno, pay-as-you-go sistem bez sumnje bio nazadan sistem, koji je najsiromašnije radnike gurao na dno socijalne piramidalne, dok je veće privilegije davao politički moćnijim, bogatijim radnicima. Najlošije su prolazili najsiromašniji radnici, koji su radili i doprinosili najduže, jer su u radni odnos ulazili kao adolescenti, a dobijali su najmanje, jer se očekivalo da će živeti kraće.

U novom sistemu bi individualno delovanje kao što su rad i štednja više doprineli celom društvu, povećanim iskorišćenjem postojećih ljudskih resursa i većom stopom štednje. A ispravni motivi inherantni sistemu imali bi i korisne sporedne posledice, kao što su porast produktivnosti kapitala i rada.

Pored toga, sistem bi usvojio novu etiku lične odgovornosti i građanskog morala. Pojedinac bi se zapitao: Zašto da na druge prebacujem svoju odgovornost? Zašto da postanem teret državi ili budućim generacijama? Umesto da razvijam zavisnički mentalitet, zašto ne bih poboljšao svoju životnu situaciju putem rada i štednje, što će zauzvrat koristiti društvu?

Privatna administracija. Stari sistem je pokazao sve najgore osobine monopolističke birokratije. Bio je nejasan i težak za razumevanje svakome ko nije bio advokat ili stručnjak. Usluga je bila sve samo ne “user-friendly”. Birokrate nisu gledale na penzionere kao na mušterije. Umesto toga, viđeni su i tretirani kao dosadan statistički problem, ili čak prepreka ( što su na izvestan način i bili). Međutim, u novom sistemu bi direktori penzionih fondova stvarali konkurentska profitabilna preduzeća, sa željom da zadobiju nove i zadovolje stare klijente. Iako bi sistem bio privatan, vlada bi i dalje igrala ključnu ulogu u postavljanu razumnih investicionih ograničenja, ispitivanju pronevera i regulisanju konkurentnosti poslovnih odnosa.

Mreža socijalne zaštite. Iako bi motor koji pokreće reforme bila privatna proizvodnja i industrija, vlada bi garantovala osnovne minimalne penzije, omogućavajući da svaki radnik svoju starost proživi dostojanstveno. Ako pojedinac tokom svog radnog veka ne bi sakupio dovoljno kapitala, ukoliko je radio minimum 20 godina vlada bi do potrebne tačke dopunila račun korišćenjem državnih fondova, tako da penzioner može da ostvari minimalnu kvotu. (Nezavisno od sistema socijalne zaštite, već su postojale socijalne penzije, neuslovljene godinama radnog staža, za starije ljude koji su živeli u uslovima ekstremnog siromaštva).

U Ministarstvu za rad i socijalnu zaštitu uspeo sam da za kreiranje novog sistema okupim izuzetan tim mladih ljudi, imajući stalno na umu ‘da je đavo u detaljima’. Svi smo bili svesni težine našeg zadatka. Decenijama je u Čileu reforma sistema socijalne zaštite bila smatrana skoro nemogućim zadatkom, koji bi značio ‘hvatanje bika za rogove’. Ipak, imali smo zajedničku veru u snagu ideje i vrednost slobode. Ova vera je bila najvažnija. Postoji vreme za studiranje i pažljivo preispitivanje raznih kritika i mišljenja, ali dolazi trenutak kada čovek mora da donese teške odluke i odlučno zakorači u budućnost.

Kada je moj tim završio prvi nacrt plana reforme sistema socijalne zaštite, već je bila 1980-ta godina. Nova decenija nam je išla u susret. Na bezbrojnim sastancima širom zemlje sam najavio reformu, prihvatajući razgovor o pokrenutim pitanjima, ne samo sa elitom već i sa običnim ljudima.

Odmah su se antireformske snage spremile za odbranu status quo-a, i bili smo napadnuti na nekoliko frontova. Napadači su pripadali raznim grupama:zastupnici državnih poslova, koji bi u novom sistemu izgubili privilegije; levičarski ideolozi, intelektualci u službi jake vlade; birokrate u socijalnoj administraciji, koji nisu želeli da zarađuju za život u privatnom sektoru; vođe državnih sindikata koji su kroz pay-as-you-go sistem zadobijali nelegitimnu političku i ekonomsku moć; i najviše političari karijeristi, koji su se plašili ekonomske liberalizacije i generalno se protivili smanjenju veličine i moći Države. Izgledalo je kao da su antireformske snage usvojile slogan koji je u šali skovao čileanski anti-pesnik Nikanor Para (Nicanor Parra): ” Ako se levica i desnica udruže, ne možemo da izgubimo!”

Vlada je 11. avgusta 1980. objavila da će održati ustavni referendum. Novi dokument će sadržati Povelju o pravima i značiti jasan prelaz na građansko pravo. Glavni cilj Ustava iz 1980. je bio stvaranje slobodnog društva u Čileu, uspostavljanjem mehanizma reprezentativne demokratije sa ograničenom vladom.

Moram da priznam da sam se plašio zloupotrebe rezultata referenduma. Mnogi ljudi u vladi i izvan nje su ovaj referendum u osnovi videli kao izjašnjavanje o reformama slobodnog tržišta iz proteklih sedam godina. Iako su ove reforme postepeno zaživele, i kao što je danas opšte priznato, oni koji su branili ugrožene poslovne interese države su nastojali da referendum iskoriste za zaustavljanje reformskog procesa pre nego što je korist od njega postala vidljiva za sve građane. Dakle, da je Ustav odbačen, ekonomisti zagovornici slobodnog tržišta bi bili žrtveni jarci tog neuspeha. To bi bez sumnje značilo kraj reformi socijalnog osiguranja. Referendum je održan 11. septembra 1980. Kada su glasovi pristigli, novi Ustav je prihvaćen većinom od 65. 71%.

Posle referenduma, antireformske snage su smanjile napore da obezvrede naš plan. Ja sam proredio svoja nedeljna trominutna obrazlaganja reformi, koja sam započeo ranije u toku godine, na jedno pojavljivanje u udarnim terminima TV informativnih programa. Ovi TV nastupi su imali ključni značaj u popularisanju penzionih reformi među radnicima.

“Srebrni metak” reformi je bila opcija koja je svakom radniku dala pravo da izabere da li želi da ostane u pay-as-you-go sistemu ili želi da slobodno investira svoj porez na dohodak u individualni penzioni račun.

Mesec oktobar je brzo došao, i bili smo svega nekoliko sedmica od finalnog sastanka zakonodavnog tela koje je moralo da usvoji ili odbaci reforme. Izgledalo je vrlo verovatno da će reforme proći, s obzirom da su svuda zadobijale podršku. Neke interesne grupacije su mislile da mogu da iznude kompromis u poslednjem trenutku.

Početkom meseca sam bio zamoljen da prisustvujem sastanku iza zatvorenih vrata sa skoro 30 sindikalnih lidera. Posle dužeg formalnog pozdravljanja, prešli smo na posao. Predsedavajući je objasnio da iako se ideološki protive reformi, znaju da će ona najverovatnije proći. Ponovo sam ponudio da im detaljno objasnim reforme, da bi ublažio njihove sumnje i zabrinutost. Čak sam izjavio da u ovom svetu nisu moguće savršene reforme, i da ima mesta za poboljšanja plana, bez ugrožavanja koherentnosti i osnovnih principa koji su od vitalnog značaja za njegov uspeh. ”Ne pokušavajte to da radite”, rekao je predsedavajući. ”Nismo ovde došli za dodatna objašnjenja, niti radi tehničkih poboljšanja. Došli smo da vam sugerišemo da bi vam naša podrška dobro došla ubuduće. Na kraju krajeva, vi ste mlad čovek od nekih 30 godina sa, možda, svetlom karijerom ispred sebe. Mi smo spremni da vam pružimo javnu podršku, gospodine Ministre, ukoliko ste vi spremni da izmenite jednu jedinu sitnicu u predstojećoj reformi”.

Ostao sam zapanjen pred ovakvim predlogom. U tom trenutku, setio sam se Džefersonovog (Jefferson) izvanrednog diktuma, koji se urezao u moju dušu još u mladosti:” Kad čovek poželi da se bavi javnim poslom, počinje da se kvari”.

Ali sam iz radoznalosti pitao o kojoj se ‘sitnici’ radi. ”Vrlo jednostavno”, odgovorio je. ”Umesto da radnicima date pravo da biraju ko će upravljati njihovim privatnim računima, to treba da bude isključiva odluka predsednika sindikata čiji su radnici članovi”. Nastavio je :”Radnici, gospodine Ministre, neće umeti da donesu tu vrstu odluke. Većinu njih to pitanje verovatno i ne zanima. S druge strane, mi smo u mnogo boljoj poziciji da prosudimo koje će institucije radnicima biti najkorisnije. Ako oko ovoga možemo da se dogovorimo, biće nam drago da vam u budućnosti budemo od koristi”.

Moram da priznam da sam bio iznenađen, ne samo beskrupuloznošću ponude, već i ogromnim prezirom koji su pokazali za radničku slobodu i čast. U odgovoru sam pokušao da ublažim svoj bes. Na kraju sam se odlučio za humor. ”Prijatelji”, rekao sam, ”veoma bih voleo da mogu da računam na podršku direktora poput vas. Ali nažalost, ne mogu da prihvatim vašu ponudu. A ne mogu da je prihvatim jer … želim da spasem vaše duše”. ”Kako to mislite, pobogu?”, uzviknulo je nekoliko njih istovremeno. ”Upravo ste čuli, gospodo. Kao što svi znamo, sindikalno vođstvo je ispolitizovano, ali nikad nisam verovao da je korumpirano. Nadam se da ne zamerate … ali neću da otvaram vrata nepoštenju i korupciji. Uopšte ne sumnjam da bi prepuštanje izbora uprave vođama sindikata – a ne radnicima i njihovim pojedinačnim odlukama – vas direktore izložilo brojnim pritiscima pod kojima ne bi bilo lako da održite svoj integritet. Upravnici penzionih fondova koji bi voleli da upravljaju štednim ulozima velikih grupa korisnika, shvatiće da je mnogo jeftinije potkupiti sindikalnog zvaničnika nego da se takmiče na slobodnom tržištu, ponudom boljih uslova povratka novca ili nižih provizija. Ja to neću prihvatiti, jer bi to dovelo do iskušenja sa kojima niko od vas ne bi želeo da se susretne.” Posle ovoga niko više nije podigao glas. Sastanak je tiho priveden kraju.

Sledeći su me posetili direktori svih moćnih banaka u Čileu. Oni su podržali koncept privatnih individualnih penzionih računa, ali su želeli da sistemom upravljaju samo banke, a jedan od njih je izneo nepristrasan argument protiv toga da se “inostranim” finansijskim institucijama dozvoli da upravljaju radničkim penzionim štednjama. Kao i u slučaju predsednika sindikata trgovine, razmotrio sam njihove argumente i u potpunosti odbacio nijove stavove. Konkurencija je bila od krucijalnog značaja da bi se obezbedila dobra usluga. Nije dolazilo u obzir da ograničim radničku slobodu izbora da bi čileanskim finansijskim biznismenima omogućio monopol u upravljanju sistemom.

4. novembra 1980. reforma je konačno odobrena. Ostalo je da se odredi još samo dan startovanja novog penzionog sistema. Plan je kompanijama za penzione fondove davao šest meseci da se pripreme, što bi odredilo 4.maj kao datum početka. Dok sam čitao zakon koji je upravo usvojen na tom istorijskom sastanku, iznenada mi je sinulo: pomeriti datum početka na 1.maj, (međunarodni praznik rada). Taj datum je, istorijski gledano, za radnike imao naročito značenje, ali je u nekim zemljama bio, nažalost, prilika za proteste prepune retorike klasnih sukoba. Ali u budućnosti sam ja taj dan u Čileu video kao dan slavljenja reforme koja je donela slobodu i dostojanstvo čileanskim radnicima.

Kad je ova poslednja izmena usvojena, požurio sam u svoju kancelariju da podelim dobre vesti sa ostatkom tima. Iz bučnog navijanja se probio jedan glas: “Uspeli smo! Uhvatili smo bika za rogove! Živeo Čile!”

Te večeri sam kući stigao veoma kasno. Bio sam izuzetno srećan ali potpuno iscrpljen. Uključio sam TV da bih se opustio. U vanrednim vestima su javljali da je Ronald Regan (Ronald Reagan) upravo izabran za predsednika Sjedinjenih Američkih Država.