Konstitucionalizam, prosperitet, demokratija: Tranzicija u istočnoj Evropi

Uvod

Opšte je mišljenje da su skorašnje revolucije u istočnoj Evropi prouzrokovale sveobuhvatnu „tranziciju“. Važno je, ipak, uočiti razlike između potpuno različitih osobina promena koje su u toku. Novi reformski pokreti, u stvari, uključuju u sebi tri različite tranzicije. Prva je tranzicija od komandne ekonomije ka tržištu. Druga je tranzicija od sistema jednopartijske dominacije ka demokratiji. Treća je tranzicja iz sistema u kome vlada nije ograničena zakonima do napretka ka konstitucionalizmu i vladavni prava.

Iako se uočavaju napori na sva tri pomenuta fronta, učesnici rasprava koje su u toku generalno podrazumevaju da ove tri tranzicije nisu blisko povezane. Za sada, i za predvidljivu budućnost, izgleda jasno da je tranzicija ka tržištu, sa pratećim naporima u pravcu promovisanja ekonomskog razvoja, ono što je na prvom mestu za reformatore. Demokratizacija je takođe u planu, ali je ona od sekundarnog značaja. U međuvremenu, pokret za konstitucionalnu reformu generalno privlači manju pažnju javnosti, a i zaista je gurnut u prikrajak zarad drugih stvari. U mnogim krugovima se smatra da pisanje ustava podrazumeva simboličke ili čak irelevantne stvari koje nemaju prave veze s teškim praktičnim radom u političkoj reformi i ekonomiji.

Smatram da razdvajanje ove tri tranzicije i degradiranje ustavopisanja predstavljaju veoma nesrećne i potencijalno opasne greške. Tranzicije su u stvari blisko povezane. Ustav koji je napisan tako da omogućava ekonomski razvoj i demokratsku reformu može da obezbedi važan stimulans u oba pravca; zaista, on može biti neophodan za oba. Loš ustav – ili čak pomanjkanje ustava – može da deluje katastrofalno i na jedno i na drugo.

Da dam samo jedan primer: jaka ustavna zaštita vlasničkih prava, kombinovana sa nezavisnim sudstvom predstavlja odličan način za ohrabrivanje inostranih investicija u nekoj zemlji. Takvi mehanizmi bi trebalo da podstaknu domaće investicije a takođe i inicijativu. Bez takvih ustavnih zaštita, javiće se ozbiljna prepreka neophodnim ekonomskim aktivnostima stranih i domaćih preduzeća. Ljudi koji se uključuju u ove aktivnosti radiće sa znanjem da im država može oduzeti vlasništvo ili poništiti ugovore. Na kraju krajeva, to će biti prepreka ekonomskom razvoju.

U istočnoj Evropi postoji daleko veća potreba za ustavnom zaštitom ekonomskih i demokratskih prava nego što je to bilo u Sjedinjenim Državama ili na Zapadu. U Sjedinjenim Državama je, na primer, ustavotvorni proces bio mnogo jednostavniji zahvaljujući činjenici da su mnogo pre nego što je taj proces započeo, privatna svojina, običajno pravo, i civilno društvo bili čvrsto ukorenjeni. Tvorci ustava su mogli da ih ugrade uz pokušaj zaštite postojećih tekovina. Tržište i institucije civilnog društva – privatna posrednička udruženja koja deluju između pojedinaca i države, uključujući religiozne organizacije, dobrotvorna društva, grupe lokalnih zajednica, poslovna preduzeća – prethode ustavu.

Ustavotvorni zadatak u istočnoj Evropi je istovremeno i kritičniji i obeshrabljujući, baš zbog tog odsustva pravilno uspostavljenih institucija koje štite tržišni poredak i civilno društvo. Novi ustavi moraju da obezbede ne samo osnovnu strukturu vladavine i zaštite liberalnih prava konvencionalnog kataloga već i da se pozabave stvaranjem zaštitnih mehanizama za tranziciju ka tržišnom poretku (neke vrste). Ako ne uspeju u tome, veliki deo važnog posla pojaviće se na zakonodavnoj strani, gde se mogu javiti posebne prepreke uspehu.

Poseban problem je to što će zbog takvih tranzicionih problema poput inflacije i nezaposlenosti, biti teško da se u demokratskom sistemu stvori pravo tržište. Bez ustavnih ograničenja političke sfere ljudi će biti prilično nevoljni da tolerišu troškove tranzicije. Još bitnije, ustavotvorni proces preti da postane irelevantan za mnoge suštinske probleme s kojima se danas suočava istočna Evropa. Sada postoji ozbiljna opasnost da će se ispustiti iz ruku ovaj trenutak konstitucionalne šanse. Ako je to tako, ostvarivanje prosperiteta i demokratizacije podjednako će dospeti u opasnost.

Ovaj tekst ima dva dela. Prvi deo ukratko razmatra odnos između vlaništva, demokratije i ekonomskog razvoja. Moj načelni cilj je da pokažem da na vlasništvo treba gledati kao na političko pravo koje smanjuje zavisnost od države i stvara onu vrstu sigurnosti koja je neophodna za pravo građanstvo u demokratiji. Raširenije je stanovište da stvaranje privatnog vlasništva potpomaže određen broj radnji koje su neophodne za ekonomski razvoj. Ovde ću pokušati da razmrsim te funkcije.

U drugom delu se promišlja o sadržaju ustava koji je samosvesno dizajniran, što nije u potpunosti slučaj sa Zapadnim ustavima, da bi se stvorila tržišna privreda i unapredile institucije civilnog društva. Moj poseban cilj se nalazi u tvrdnji da konstitucionalizam može da odigra krucijalnu ulogu u zaštiti ekonomskog razvoja i demokratske samouprave. Dobro izabran ustav može da štiti od sistema u kome su vlasnička prava efektivno podređena stalnim političkim revizijama: takav sistem ponovo uvodi sve one probleme, podjednako ekonomske i demokratske, koje proizvodi sistem zajedničkog vlasništva nad svojinom. Kroz katalogizaciju mogućih odredaba, pokušaću da koncipiram neku vrstu „ekonomske povelje o pravima“ (economic bill of rights) za kreiranje ustava u istočnoj Evropi. Takav projekat može u načelnom smislu doprineti teoriji i praksi konstitucionalizma.

I Vlasništvo, prosperitet, demokratija

Sada treba poći od razlikovanja između dve vrste ustava. Zapadnjaci često misle da ustavi sovjetskog tipa zapravo i nisu ustavi. U stvari, takvi ustavi reprezentuju različitu koncepciju konstitucionalizma. Kao prvo i osnovno, u takvim ustavima se ne pravi razlika između sfera privatnog i javnog. U njima se zabrane i dozvole odnose na sve a ne samo na državu.

Štaviše, takvi ustavi sadrže u sebi odredbe podjednako o obavezama i pravima. Oni ne dodeljuju samo povlastice građanima, već im nameću i obaveze. Konačno, kao najvažnije, osnovne odredbe ustava sovjetskog tipa postavljaju veoma opšte socijalne aspiracije ili obaveze. Njihove odredbe su i sklopljene samo da bi navele te aspiracije a ne da bi stvorile konkretna prava koja bi građani mogli da brane, kroz instituciju nezavisnog sudstva, a nasuprot vladinim zvaničnicima.

Ove aspiracije podrazumevaju širok spektar „pozitivnih“ prava. Tako, na primer, Ustav Sovjeta uključuje pravo na rad (čl. 40), pravo na odmor i slobodno vreme (čl. 41), pravo na zdravstvenu zaštitu (čl. 42), i pravo na staranje za stare, bolesne, i nesposobne osobe (čl. 43). Tu se građanima nameće dužnost „očuvanja i zaštite socijalističke svojine“ i „povećanja moći i prestiža“ sovjetske države (čl. 62). Poljski Ustav u sebi uključuje u pravo na rad (čl. 68), pravo na odmor i slobodno vreme (čl. 69), i pravo na zdravstvenu zaštitu (čl. 70). Rumunski Ustav uključuje pravo na slobodno vreme (čl. 19), pravo na rad, uključujući jednaku isplatu za iste poslove i mere zaštite i sigurnosti slobodnog vremena (čl. 18); bugarski Ustav daje pravo na godišnji odmor (čl. 42), pravo na rad (čl. 40), pravo na sigurnost na poslu (čl. 41), pravo na socijalnu sigurnost (čl. 43), i pravo na besplatnu medicinsku brigu (čl. 47).

Zapadni ustavi su potpuno različiti u pogledu svih ovih stvari. Odredbe ovih ustava se generalno odnose samo na vladu, a ne na privatne aktere. Oni ne nameću dužnosti. Najvažnije, njihov cilj je da stvore jaka individualna prava, na koja bi se pojedinačni građani mogli pozivati, onda kada smatraju da je to potrebno, u instituciji nezavisnog sudstva koje je ovlašćeno da zabrani vladine akcije. Zapadni ustavi, uopšteno gledano, ne uključuju široke aspiracije.

Individualna prava koje štite Zapadni ustavi nisu, naravno, ograničena na privatno vlasništvo i ekonomske slobode. Oni uključuju i druge političke i građanske slobode i prava, i ta prava predstavljaju nezamenljive zaštitne mehanizme. Moj je načelni cilj ovde, ipak, da pokažem kako konstitucionalizam može istovremeno da potpomogne tranziciju ka tržišnoj ekonomiji i tranziciju ka demokratiji, i zbog toga bi bilo važno usredsrediti se na pravo na privatno vlasništvo. U ovom delu ću ukratko skicirati neke funkcije kojima služi ovo pravo.

Osnovna priča je poznata. Na ovom mestu je ponavljam zato što izgleda posebno važno da se ona ima u vidu tokom istraživanje skorašnjeg ustavotvornog talasa u istočnoj Evropi.

1. Privatno vlasništvo i ekonomski prosperitet

Opšte je prihvaćeno da sistem privatnog vlasništva pomaže ekonomski prosperitet. Za to postoje bar četiri glavna razloga. ((Pozivam se u ovom delu na J. Valdrona (1988.)))

Prvo, institucija privatnog vlasništva ((U tehničkom smislu, sistem privatnog vlasništva ne treba poistovetiti sa tržišnom ekonomijom. Distingvirajuća karakteristika tržišne ekonomije je mogućnost slobodnog otuđivanja vlasničkih prava. Distingvirajuća karakteristika sistema privatnog vlasništa je da su individue pozvane da odluče o tome kako će trošiti sopstvene resurse. Videti J. Valdron (1988). U praksi, ipak, ove srodne ideje idu ruku pod ruku.)) stvara ali i koristi moćnu ljudsku sklonost za stvaranjem dobara i usluga za sebe i svoje bližnje. ((Aristotel je uočio ono osnovno: „Ljudi obraćaju najviše pažnje na ono što njima pripada: oni manje brinu za ono što je zajedničko; ili, u svakom pogledu, oni brinu za to samo u onoj meri u kojoj se to njih tiče.“ Videti Aristotel Politika, 1956:44.)) U sistemu privatnog vlasništva, dobici od korišćenja i negovanja svojinskih prava pripadaju određenom vlasniku. Sistem bez privatnog vlasništva guši inicijativu i tako istovremeno uvećava lenjost i nebrigu. ((Ova tvrdnja je vezana za verovatne činjenice, ne nužne istine. Moćne društvene norme mogu funkcionisati kao surogat privatnog vlaništva, pomažući da se prevaziđe prvi i treći problem koje se razmatra u tekstu Cf. E. Ullmann-Margalit (1977).)) Nije potrebno obazirati se na posebno cinična objašnjenja ljudske prirode da bi se istakla suština stvari. Neophodno je samo da se proviri nakratko u istoriju, prošlu i sadašnju, da bi se uvidelo da ljudska bića često pokušavaju da akumuliraju resurse nebi li zaštitili kako svoje interese tako i vrednosti do kojih drže. Društvene institucije koje se pozivaju na ove sklonosti povećaće društvenu produktivnost.

Drugo, sistem privatnog vlasništva izvodi odlučujuću koordinirajuću funkciju. On obezbeđuje da se mnogostruke želje stotina, hiljada ili miliona potrošača odraze kroz posledice na tržištu. Na ovaj način on štiti od opakih oblika manjka koji proizvodi komandna ekonomija. Javni zvaničnici nikada ne mogu unapred znati šta ili koliko nečega je ljudima potrebno. Njihove odluke će dovesti do proizvodnje pogrešnih vrsta dobara, kako previše tako i premalo proizvodnje u podjednakoj meri. Nasuprot tome, sistem vlasničkih prava signalizira ljudima da usmere svoju proizvodnu aktivnost tamo gde je to najviše potrebno. Komandna-i-kontrolna ekonomija je u tom pogledu daleko inferiornija. Svaki građanin istočne Evrope je upoznat sa mnogovrsnim ilustracijama toga.

Treće, institucija privatne svojine rešava, odjedanput, ozbiljan problem zajedničkog delovanja koji susreću ljudi u onim sistemima u kojima ova institucija ne postoji. ((Ova teza je razmatrana ukod H. Demzeca (1967), (H. Demsetz).)) Kada ne postoji privatno vlasništvo nad svojinom, niko nema dovoljno motiva da ga iskoristi do njegovih krajnjih mogućnosti ili da ga zaštiti od eksploatacije. Uvođenjem privatnog vlasništva se prevazilazi ovaj problem. Njime se ozbezbeđuje da eksternalije od korišćenja internalizuju ljudi koji proizvode društvenu štetu ili društvenu korist. ((Ovaj tekst koristi prekosijansko (pre-Coasian) razumevanje kako šteta tako i koristi, videti R. Kos (1960), (R. Coase); to jest, u njemu se izlaže shvatanje po kome mi možemo znati bez mnogo razmišljnja koje vrste stvari su „štetne“ za koje vrste aktivnosti. Kako je to izrazio Kos, štete treba posmatrati kao relacione entitete; one su proizvedene zahvaljujući delovanju i ne delovanju mnogih ljudi te ih nije moguće jasno pripisati bilo kome od njih. Na primer, kada neka kompanija zagađuje vazduh šteta od ove njene aktivnosti nije proizvedena samo od tog zagađivanja, već i na osnovu odluke drugih ljudi da žive u tom području i da koriste ili da ne koriste sredstva za smanjivanje učinaka zagađenja. Razumevanje da je nešto cena nečeg drugog – da je cena vazdušnog zagađenja cena aktivnosti kompanije – liči na čisto deskriptivni iskaz. U stvari ona se mora opravdati na moralnim osnovama, to jest, na osnovama koje koje objašnjavaju zašto se za jednu grupu aktera opravdano može reći da „uzrokuju štetu“.))

Suština rečenog se može učiniti jasnijom ako se osvrnemo na problem ugrožavanja životne sredine. Poslednjih godina se u velikoj meri prepoznaje da je ovaj problem – posebno težak za istočnu Evropu ali i od podjednako kritične važnosti za Zapad – u značajnoj meri (( To nije, naravno, jedino moguće razumevanje problema životne sredine. Postoje drugi, neekonomski razlozi da se smatra da je nivo zagađenja previsok. Videti S. Kelman (1981). ))  proizvod problema zajedničkog delovanja zbog činjenice da su vazduh i voda društvena dobra, to jest, da su ona u društvenom a ne u privatnom vlasništvu. ((G. Gardin (1968).)) Posledica toga je da su ekološki troškovi zagađenja raštrkani naširoko u društvu tako da ih zagađivači „ne internalizuju“ tj. ne uzimaju u obzir. Pošto ne snose direktan trošak, zagađivači nemaju podsticaja da ograniče svoje aktivnosti koje zagađuju. Ovaj sistem stvara prirodnu tendenciju ka visokom nivou zagađenja.

Sistem bez privatnog vlasništva se može shvatiti kao ekstremna verzija ovog nesrećnog stanja stvari. Ukoliko svojina nema vlasnika, svako ima motiva da je eksploatiše, ali niko nema motiva da je pravilno koristi ili da je upotrebi na najbolji način. Nivoi aktivnosti neće biti povezani sa njihovom stvarnom društvenom štetom i korišću. ((Time ne potpisujem blanko ekonomsku koncepciju štete i koristi, koja se zasniva na privatnoj volji da se plati i koja je kontroverzna iz mnogih razloga. Ipak, u svakom pogledu, sistem zajedničkog vlasništva stvara opasnosti koje su pomenute u tekstu.)) Vlasnička prava prevazilaze ovu teškoću. Ona deluju kao dobro-funkcionirajući sistem zakona prirodne sredine; ona obezbeđuju da ljudi budu motivisani da imaju na umu podjednako koristi i štete od onoga čime se bave. Ovo je veoma važan zadatak za konstitucionalnu demokratiju.

Na kraju, sistem privatnog vlasništva stvara neku vrstu stabilnosti i zaštite za očekivanja koja su preduslovi investiranja i inicijative, kako iz inostranih tako i domaćih izvora. Kompanija koja razmišlja o investiranju u nekoj zemlji imaće više podsticaja za to ako zna da će njeno investiranje biti zaštićeno, i da je vladinim osnovnim zakonom zabranjena konfiskacija koju vlada može izvršiti. Građanin koji želi da otpočne biznis biće daleko spremniji na to ako ima iza sebe sigurno i stabilno okruženje, ako je zaštićen od promenljive vladine politike. Na taj način, takođe, vlasnička prava omogućavaju ekonomski razvoj.

2. Vlasništvo i demokratija

Veza između vlaništva i prosperiteta se može veoma dobro razumeti. Međutim, pravo na privatnu svojinu nije oduvek smatrano preduslovom demokratije. Naprotiv, često se smatralo da je privatno vlasništvo prepreka za demokratiju i da je baš zato veoma problematično, ili u najboljem slučaju da je to institucija koja je potrebna za zaštitu privatnih prava ili ekonomskog rasta – i zbog toga nevoljno prihvatana uprkos njenim korozivnim efektima na demokratske procese. ((Ovde se ne bavim odnosom između individualnog razvoja i vlasničkog prava, mada verujem da vlasnička prava pospešuju ovaj cilj. Za dobro razmatranje ove stvari videti J. Valdron (1988: VII)))

Postoji zaista neka napetost između sistema vlasničkih prava i sistema demokratije. Ako su vlasnička prava osigurana, postoji čvrsta granica za ono što se demokratskom procedurom može uraditi. U ovom smislu je napetost stvarna i istrajavajuća. Tržište proizvodi, u najmanju ruku, kratkoročne troškove i oskudice – uključujući nezaposenost i inflaciju; u novonastajućim istočnoevropskim demokratijama, biće verovatno stalnih iskušenja da se uspori tranzicija koja vodi ka tržištu ili čak da se odbaci cela tranzicija. U demokratiji, građani nekadašnjeg komunističkog sistema neće biti voljni da tolerišu kratkoročne probleme. Zbog toga bi simultana tranzicja ka demokratiji i tržišnoj ekonomiji – bez zaštite koju stvara konstitucionalizam – bila posebno teška.

Ipak, u pogledu važnih stvari prilično je plauzabilno misliti da će pravo na stabilan sistem privatnih prava –u kome će se država mešati samo povremeno ili u ograničenoj meri – u stvari biti neophodno za demokratiju a ne da je njoj suprotno. Najvažnija stvar vezana za relaciju između vlaništva i demokratije jeste da pravo na privatno vlasništvo ima važan i veoma lekovit učinak na odnos između građana i države i – što je od podjednake vrednosti – na njihovo razumevanje tog odnosa. Baš zbog ovog učinka ono se vidi kao neophodan preduslov za građanski status. Lična sigurnost i lična nezavisnost od vlasti se garantuju u sistemu u kome su vlasnička prava zaštićena kroz javne institucije.

U tom smislu, vlasništvo nad privatnom svojinom je blisko povezano sa vladavinom prava. ((F. Hajek (F. Hayek), (1948). Na prvi pogled Hejekovo razmatranje ovog stanovišta izgleda neverovatno zbunjujuće. On poistovećuje tržište i vlasništvo na jednoj strani sa vladavinom prava na drugoj; ali izgleda da vladavina prava ne implicira nužno tržište i vlasništvo, već čvrsta ograničenja vladine diskrecije kao i institucije koje treba da osiguraju ova ograničenja. Takva ograničenja se mogu stvoriti sa ili bez vlasništva; komandna ekonomija može unapred postaviti jasna pravila. (Uzmite u obzir nešto od američkog prava vezanog za zaštitu sredine, koje počiva na komandnoj-i-kontrolnoj metodi, ali koje obično ne delegira bezuslovan autoritet birokratama.) Ovo poistovećenje izgleda plauzabilnije u svetlu stvari koje se razmatraju u ovom tekstu.)) I jedno i drugo stvaraju carstvo privatne autonomije u kome građanstvo može funkcionisati bez straha od državne uzurpacije. To carstvo je neophodno za zdrave odnose i demokratsku kontrolu javne sfere po sebi. Samo ljudi koji su u određenom stepenu zaštićeni od državne uzurpacije mogu učestvovati bez straha, i biti nezavisni u demokratskom većanju. U tom smislu, oštra, legalno ustanovljena razlika između privatnog i javnog može korisno poslužiti javnoj sferi. Nasuprot konvencionalnom razumevanju, ona joj uopšte ne može naštetiti. ((S. Holms (S. Holmes), (1986).)) Javno oformljena razlika između javne i privatne sfere se tako može lako opravdati, i to ne na metafizičkim, već na javnim, političkim osnovama.

Stvaranje privatnog vlasništva se takođe može povezati sa tradicionalnom zaštitom od kazne koja može pridoći kao rezultat nejasnih zakona ili u nedostatku bilo kakvih zakona. ((Videti klasično razmatranje kod L. Fulera (L. Fuller), (1964). )) Ta zaštita je napravljena da bi se građanstvo ogradilo zidom lične sigurnosti, stvarajući zone slobode u kojima ljudi mogu delovati bez strahova. Sistem privatnog vlasništva sprovodi te blisko povezane funkcije.

Osnovna stvar ovde jeste da u državi gde ne postoji privatno vlasništvo građani zavise od dobre volje vladinih zvaničnika, i to skoro svakodnevno. ((Demoralizatorski učinci takvih režima su dobro poznati građanima komunističkih zemalja, a takođe i posetiocima. Stalno oslanjanje na vladine zvaničnike sadrži skup predvidljivih korozivnih posledica kako na karakter tako i na duh ljudi – tema od važnosti za razmatranje za nekog savremenog Tokvila.)) Sve što imaju je povlastica a ne pravo. Oni se odnose spram države pre kao prosjaci ili kao neko ko moli nego kao neko ko poseduje prava. Svaka kritika države se može smanjiti ili minirati zahvaljujući činjenici da ozbiljne kritike mogu rezultovati povlačenjem onih dobara koja ljudima obezbeđuju osnovnu sigurnost. Pravo na privatnu svojinu, oslobođeno od vladinog mešanja, predstavlja u ovom smislu nužan osnovu za demokratiju.

Postoji jedan konkretniji način na koji privatno vlasništvo pospešuje jačanje nezavisnosti građana od vlade. Ako vlast poseduje štampu, načine distribucije, sloboda govora ne može postojati tek tako. Zaista, ako vlada poseduje papir, ili ako ga ona distribuira tamo gde ona želi, to će onda biti ozbiljna zapreka slobodnom izražavanju. Opštije gledano, privatna svojina omogućava onu vrstu sigurnosti od koje zavisi različitost i pluralizam. Politička cenzura može biti čak i nepotrebna ako se shvati da je ono što se trenutno ima u posedu u opasnosti jer postoji državna kontrola.

Bilo je uloženo mnogo napora da se u američkom pravu obezbedi individualna sigurnost pred licem novih pretnji koje je stvorila regulatorna država. Državne povlastice – finansiranje, davanje licenci, zapošljavanje – su tretirane kao vrsta „novog vlasništva“ propraćenog zaštitom prava na saslušanje pre bilo kakvog oduzimanja. ((Videti, n.pr., Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970); Clevelend Board of Educ. v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985).)) Entuzijazam povodom novog vlasništva ponekad nije dovoljno cenio funkcije starije i tradicionalnije forme, koja deluje kao osnovna grancija nezavisnosti od države. Slično, „nekonstitucionalna doktrina uslova“ je odgovor na ovu brigu u kontekstu finansiranja, davanja licenci i zapošljavanja. ((Videti kod K. Sullivan (1989); R. Epstein (1988).)) Na osnovu te doktrine, vlada može da ne iskoristi svoju moć da raspodeli (recimo) dobra kao način da izvrši pritisak na upražnjavanje prava na slobodu govora; ona može da ne rasporedi takva dobra samo onima koji pristanu da govore pohvalno o njoj.

U stvari, stvaranje vlasničkih prava treba u širokom smislu shvatiti kao nekonstitucionalnu doktrinu uslova. Ideja je da vlada može da ne iskoristi svoju moć nad vlasništvom da bi izvršila pritisak na prava uopšte; ona može da ne oduzme vlasništvo onima koji odbijaju da govore pohvalno o njoj. U tom pogledu, stvaranjem vlasničkih prava se obezbeđuje carstvo slobode, za koje se, u užem smislu, američko pravo borilo da stvori ne bi li ograničilo moć vlade da „uslovljava“ beneficijama.

Krajnja poenta je da se jedan od najboljih načina da se uništi demokratski sistem sastoji u tome da se obezbedi da distribucija bogatstva i resursa bude nestabilna i da se konstantno procenjuje u političkim procesima. Visok nivo stabilnosti je neophodan da bi se omogućilo ljudima da planiraju svoje poslove, da bi se smanjili efekti delovanja interesnih grupa u okviru vlasti, da bi se unapredilo investiranje i da bi se onemogućio raspad političkog procesa koji bi usledio iz pokušaja rešavanja velikih, emocionalno postavljenih problema o tome ko je za šta pozvan. Povrh toga, vladina kontrola vlasništva – kroz stalne promene vlasničkih prava – jednostavno ponovo uvodi problem zajedničkog delovanja koji prvobitno rešava institucija vlasničkih prava. Teorija javnog izbora se može jednim delom smatrati generalizaciom ovog jednostavnog uvida.

Poput prava na slobodu religioznog opredeljenja, ((S. Holms (1986).)) pravo na vlasništvo još više potpomaže procvat civilnog društva, srednjeg nivoa između vlade i pojedinca. Razvoj civilnog društva se može zauzvrat razumeti kao mehanizam koji u istoj meri omogućava stvaranje ekonomskog prosperiteta i unapređivanje demokratske samouprave. Ustavni sistem koji poštuje privatno vlasništvo treba shvatiti, ne kao pokušaj da se suprostave liberalna prava i kolektivna samouprava, već kao mehanizam koji osigurava demokratski proces.

II Vlasništvo i ustavotvorstvo

Već sam rekao da se ne može strogo odvojiti zadatak ekonomskog razvoja od zadatka ustavotvorstva. Bez ustavne zaštite vlasničkih prava, postojaće stalan pritisak da se raspodela vlasništva uređuje na ad hoc osnovi. Kada neka grupa ljudi pribavi sebi dosta novca javiće se iskušenje da se taj novac oporezuje u velikom iznosu. Kada neka druga grupa dođe do ivice bankrotstva pašće se u iskušenje da se ona subvencioniše. U takvoj situaciji ovakvi koraci će izgledati pravedni ili čak nužni; ali ako svi znaju da vlada može odgovoriti na pomenut način postojaće jak otpor stvaranju tržišne ekonomije. Ni jedan građanin – niti inostrani ili domaći investitor – ne može biti siguran da ima imunitet od države.

Opšti rizik je da će vladina kontrola nad vlasničkim pravima poništiti odluku, koja se donosi u osnovnom sistemu u kome postoje ta prava, da bi se rešio problem zajedničkog delovanja s kojim se suočava državno vlasništvo. Ako su vlasnička prava neosigurana – ako su ona predmet stalnog vladinog preisipitivanja – sistem će postati ekvivalentan onom sistemu u kome takva prava ne postoje u potpunosti. To će dovesti do svih onih problema koji su opisani u prvom delu, na koje sistem vlasničkih prava treba da odgovori. Iznad svega, to će indviduu učiniti nezaštićenom od vladinog delovanja i istovremeno proizvesti podjednako preveliku i premalu upotrebljivost postojećih resursa. To će omesti ekonomski razvoj i takođe oslabiti stremljenje ka demokratiji.

1. U načelu

Ustvrdio sam da ustav može velikim delom olakšati tranziciju ka tržišnoj ekonomiji i privatnoj svojini. Da bi se to postiglo sudstvo mora biti sposobno da zaštiti ustavne odredbe – to jest, sud mora biti sposoban da odbrani svako pravo koje je ustavno zagarantovano. Običnim građanima se mora dati pravo da upute svoje primedbe u pogledu ustavnosti pred nezavisnim sudom koji je ovlašćen da to reši. Bez sudskog nadzora, ustavi mogu vredeti samo malo više nego papir na kome su napisani. Oni postaju proste reči, ili dokumenta o javnim odnosima, pre nego instrumenti koji dodeljuju izvorna prava. Dok je efikasnost sudstva u pogledu sproveđenja društvene reforme diskutabilna, ((Videti G. Rozenberg (G. Rosenberg), (1991).)) može biti malo sumnje u to da ustavi koji se sudski mogu zaštiti i sprovoditi mogu imati značajan uticaj kako na rezultate u realnom svetu tako i na društvenu i pravnu kulturu uopšte. Veliki deo tog uticaja se vidi pre u odvraćanju vlade od nanošenja štete zbog te činjenice nego u tome što bi vlada izgubila parnicu u nekom konkretnom postupku. Strah od poraza na sudu može biti suštinski za odvraćanje vlade.

Izgleda da izbor ustavnog rešenja za istočnu Evropu uopšte postavlja dva posebno važna izazova. Prvi je da se započne sa procesima stvaranja pravne kulture i čvrste sudske zaštite individualnih prava. Pod individualnim pravima ja smatram, prvo i najvažnije, tradicionalna „negativna“ prava u odnosu na državu, među kojima istaknuta prava predstavljaju privatno vlasništvo i sloboda ugovaranja. ((Ipak, u pogrešnom smeru vodi razmišljanje o njima kao izvorno negativnim pravima. Njihovo postojanje zavisi od vladinih institucija koje su spremne da ih prepoznaju, stvore i zaštite.)) Drugi izazov je da se omogući stvaranje tržišne ekonomije i civilnog društva – to jest, carstva delovanja na privatnoj osnovi koje uključuje institucije (crkve, tržišta, korporacije, itd.) koje su nezavisne od države i koje ona ogrničava u minimalnoj meri. Susresući se sa ovim izazovima ustav treba istovremeno da unapređuje demokratske ciljeve i da pomogne da se ostvari ekonomski prosperitet.

Da bi se obavio ovaj zadatak ustavotvorci moraju da izbegnu tri strategije koje sa sobom donose ozbiljne opasnosti. Sve ove strategije su karakteristične osobine komunističkog konstitucionalizma. Na nesreću, izgleda da sve one utiču na rasprave koje su u toku u postkomunističkoj eri. Nacrti ustava teže da ponove greške samih komunističkih ustava. ((Ovi nacrti ustava se mogu naći dokumentu Centra za konstitucionalizam u istočnoj Evropi (Center on Constitutionalism in Easter Europe), University of Chicago Law School, i mogu se dobiti od ovog centra. ))

1. ASPIRACIJE. Prva nesrećna strategija je da se ustav koristi kao mesto na kome bi se uredile široke socijalne aspiracije, ili gde bi se navele pozitivne vladine dužnosti (poput provizija države blagostanja koje uključuju takve garancije kao što su jednaka raspodela, slobodno vreme, socijalna sigurnost, zaštićen posao i zdravstvena zaštita). Postoje tri razloga zašto je to opasna strategija.

Prvo, državne aspiracije i nametanje pozitivnih dužnosti – ka što to naravno čini sovjetski ustav – rizikuju da se ustav pretvori u nešto različito od pravnog dokumenta sa posledicama u stvarnom svetu. Ovde je važno zapamtiti da ako ustav treba da obezbedi prava koja se mogu ostvariti u svetu, ustav ne treba da navodi sve one stvari kojima neka zemlja teži. On treba da bude ograničen, najvećim delom, na ona prava koja se mogu izvorno ostvariti. Nije verovatno da bi ustav sa pozitivnim pravima mogao biti predmet sudske zaštite i sprovođenja, zbog toga što su ova prava nejasno određena, istovremeno uključujući interese mnogih ljudi, što njihovo postojanje zavisi od aktivnog delovanja vladinih institucija – nešto za šta su sudije nisu sposobne. Postojanje prava koja se ne mogu ostvariti će se na kraju usmeriti na uništenje negativnih prava – slobode govora, religioznog opredeljenja, itd. – koja su inače izvorna. Ako se pokaže da se neka prava ne mogu ostvariti, verovatno je da će i druga prava biti nesprovodljiva.

Drugi problem sa pozitivnim pravima jeste da ona neće biti usmerena protiv sadašnjih opštih napora da se smanji predstava o zaštitničkoj ulozi države, i da se ohrabri individualna inicijativa i lična samostalnost. Podjednako tržište i demokratija utiču na razvoj ovih spasonosnih osobina. Ponekad se liberalni konstitucionalizam hvali zato što tačno odgovara „ljudskoj prirodi“, i što ne pokušava da okrpi njene slabosti. Bez sumnje ima nečeg u toj ideji; napori da se suštinski promeni ljudski karakter su često osuđeni na neuspeh. Međutim, liberalni konstitucionalizam se može braniti baš na liniji da pozitivno utiče na ljudski karakter. Tržište i demokratija teže ka stvaranju izvesnih tipova karaktera, koji poseduju vredne karakteristike. ((Videti DŽ. Mil (J. Mill), (1958). Reći ovo ne znači, naravno, reći da su ove karakteristike uvek dobre.))

Reći ovo ne znači da u postreformskom vremenu nacije u istočnoj Evropi treba da ukinu socijalnu zaštitu i da prepuste svoje građane nestabilnom tržištu. Takav put bi predstavljao put u propast, pošto bi omogućio ogromnu patnju koja je neprihvatljiva za bilo koje društvo. Ali ove zaštitu treba uvesti na nivou običnog zakonodavstva, i učiniti je predmetom demokratske rasprave, pre nego da se ona unose u osnovni dokument.

Treći problem sa pozitivnim pravima jeste da ona mešanje vlade u tržište uspostavljaju na nivou ustava. Bar na osnovu većeg dela zvanične retorike, sadašnji napori javnih zvaničnika u istočnoj Evropi su da se ograniči takvo mešanje, i da se uspostave preduslovi za privatna tržišta, slobodnu razmenu, i slobodu ugovara. Na nivou ustava uvesti dužnost mešanja znači ići tačno u pogrešnom pravcu. Najviše što bi se tu moglo učiniti jeste da bi zaštitu pozitivnih prava i bilo kojih aspiracija trebalo smestiti u odvojenom delu gde bi se uopšteno podrazumvalo da to nisu zakonski sprovodljiva prava.

2. DUŽNOSTI. Druga strategija, koja donosi slične opasnosti, jeste da je ustav mesto na kom treba omogućiti kako „dužnosti“ tako i prava. Nije verovatno da se takve dužnosti mogu sprovesti putem sudova. Njihovim navođenjem u ustavu ide se ka tome da se oslabi razumevanje da taj dokument služi da zaštiti prava, koja imaju stvarno značenje, od državnog mešanja. Štaviše, zemlje u istočnoj Evropi bi baš trebalo da pokušaju da eliminišu učinke mišljenja po kome država nameće građanima „dužnosti“, pre nego da im daje prava.

Može biti da bi na Zapadu veće naglašavanje dužnosti bilo dobra ideja, da bi se unapredio osećaj za društvenu odgovornost. ((Videti M. Glendon (1991))) Ali nedovoljan osećaj zajedničke odgovornosti teško da predstavlja problem u istočnoj Evropi, koja je funkcionisala pod štetnim učincima opšteg shvatanja da vlada treba svima da obezbedi sve.

3. NEPOSTOJANJE RAZLIKE IZMEĐU PRIVATNE I JAVNE SFERE. Još jedna opasna strategija je da se ustavne odredbe vežu podjednako za privatnike i privatne organizacija kao i državu. U gotovo svim Zapadnim sistemima, ustav se odnosi samo na vladu, ne na narod u celini. Ovo je veoma važno, pošto se tako omogućava prepoznavanje i stvaranje privatne sfere – civilnog društva koje deluje nezavisno od države. Time se oslobađaju privatne organizacije – poslodavci, religiozne organizacije, sindikati, itd. – da deluju kako im drago.

Naravno da ukoliko ljudi žele da primene posebne ustavne odredbe na pojedinačne privatne organizacije to mogu učiniti kroz regularan zakonodavni postupak. Ali greška je da se takve odredbe primenjuju putem samog ustava. Iznad svega, ovakva strategija ide ka tome da ukine razliku između privatne i javne sfere, tako što pokušava da porazi opštu težnju prisutnu u istočnoj Evropi da se omogući upravo ta razlika.

Pomalo je ironično da su ove opasnosti ozbiljnijeg karaktera za Istok nego za Zapad. U Sjedinjenim Državama, na primer, institucije privatnog vlasništva i civilnog društva stoje čvrsto na nogama, a socijalna nepravda – u obliku siromaštva i diskriminacije na rasnoj i seksualnoj osnovi – se često javlja delom zbog odsustva pozitivne zaštite i mehanizama zaštite od moći privatnih institucija. ((Reći ovo ne znači poricati da je centralizovana vlast posebno upešna u proizvođenju diskriminacije i siromaštva; postoji mnogo dokaza da ona proizvodi i jedno i drugo. Ali tržište neće izlečiti diskriminaciju, a može takođe proizvesti siromaštvo. Videti A. Sen (1981); K. Sanstejn (1991).))

Plauzabilno je zalagati se u Americi za čvrsto pravo na neke oblike socijalnog pomaganja.Takvo pravo neće ozbiljno ugroziti postojeće zakonske i društvene institucije. Ono ni na koji način ne može biti pretnja za opšte (po)verovanje u tržište, čvrsta vlasnička prava i civilno društvo.

U sistemu koji želi da po prvi put uspostavi slobodno tržište, i u kome je javnost veoma posvećena konceptu države blagostanja, bitni obziri upućuju na upravo suprotan pravac. Dramatična pravna i kulturna promena, koja stvara poverenje u privatno vlasništo i poštovanje tržišta, jeste nezamenljiva. Zbog toga je iznenađujuće ali i istinito da je argument u prilog jakog negativnog ustava, koji štiti tržišne aranžmane, pod sadašnjim uslovima, dobar za istočnu Evropu čak iako je nedovoljno jasan za Zapad.

Može se izvući opštiji zaključak iz ovog razmatranja. Često se kaže da ustav, kao forma višeg zakona, mora biti saglasan sa kulturom i mores-om onih na koje se odnosi. Ipak, u jednom smislu, upravo suprotno je istinito. Ustavne odredbe treba napraviti tako da su usmerene baš protiv onih aspekata kulture i tradicije neke zemlje koji najverovantije proizvode štetu kroz obične političke procese u toj zemlji. Postoji velika razlika između opasnosti sa kojom se suočavaju narodi koji su posvećeni kulturi i istoriji slobodnog tržišta i korespondirajućih opasnosti u nacijama koje su posvećene kulturi i istoriji socijalne sigurnosti i opšte državne zaštite. Ustavi moraju biti usmereni protiv onih posebnih sklonosti neke nacije koje su najopasnije. ((To objašnjava zašto su, po sadaašnjim uslovima, nužne izuzetno jake ustavne zaštite protiv seksualne diskriminacije i etničkog i religioznog ugnjetavanja u istočnoj Evropi. Danas postoje ozbiljne pretnje podjendako po pitanju seksualne jednakosti i religijske tolerancije, zbog toga ustavne odredbe predstavljaju nezamenljiva ograničenja ovim pretnjama. Razmatranje ove stvari bi me odvelo daleko izvan obima ovog eseja.)) To je iznad svega razlog zbog čega je neki ustav koji napravljen za jedan narod neprimenjljiv za drugi.

2. Posebne odredbe

U sledećih par godina biće od kritične važnosti da se razviju skup određenih odredbi koje bi kao „ekonomska povelja o pravima“ sačinjavale jedan deo predloženog ustava. I zaista, ovaj odeljak bi mogao da posluži kao jedan od mnogih doprinosa sadašnjih ustavotvoraca opštoj teoriji i praksi konstitucionalizma.

U ovom delu izlažem preliminarni koncept ustavnih odredbi koje bi se mogle usvojiti da bi se stvorio funkcionalan sistem vlasničkih prava i ekonomskih tržišta. Ovaj koncept izlaže ne više od jedne liste; njegova svrha je da posluži kao osnova za diskusiju.

Dve kvalifikacije su nužne na početku. Prvo, sistem privatnog vlasništva treba da bude sproveden pre nego da se prosto uvažava. U svetlu skorašnjeg iskustva istočne Evrope, pojam „laissez-faire“, kao opis tržišta, izgleda poput neke očigledne fikcije. Egzistenicja tržišta ne počiva na pasivnosti, već na aktivnim izborima koje čini vlada da bi, na prvom mestu, izvršila preraspodelu prava. Mnoge od ovih izbora nije moguće načiniti na osnovu ustava. Sprovođenje privatizacije – da bi se stvorila vlasnička prava – je veoma važno, i mora biti propraćeno formalizovanjem i implementacijom ustavnih prava. Ni jedan ustav ne može specificirati ko šta poseduje, a pravne odredbe o vlasništvu moraju već postojati da bi se zabrana oduzimanja vlasništva učinila efektivnom. Ustav neće omogućiti napuštanje vlasničkih prava, on će štiti ta prava jednom kada su ustanovljena; ali sam čin ustanovljavanja se ne odigrava na konstitucionalnom nivou.

Drugo, interpretacija ustavnih odredbi je od kritične važnosti, a interpretacije ne može u potpunosti biti ograničena na one koji pišu ustav. Ja mogu da tvrdim, na primer, da ustav treba da osigura da se privatno vlasništvo ne može oduzeti bez pravednog poravnjanja. Ali ustav ne može ni na koji način unapred reći koja vladina akcija mora biti takva da bi se okvalifikovala kao „oduzimanje“. Zbog ograničenosti jezika, taj zadatak se mora prepustiti sudijama koje rade sa pojedinačnim slučajevima i pojedinačnim merama. Isto se odnosi i na sve odredbe koje se sada razmatraju u istočnoj Evropi. Ustavi postavljaju široke okvire odlučivanja, ali u svetlu ograničenosti reči i ljudskih predviđanja, oni ne mogu učiniti više od toga. Nezibežno je da se zadatak primene prepusti sudskom odlučivanju.

Zaista, čak će i naizgled bukvalna zabrana vladinog delovanja biti predmet kreativne sudske interperetacije ukoliko predstavlja očiglednu apsurdnost; uzmimo u obzir napor da se iskoristi garancija slobode govora ne bi li se doveli u pitanje zakoni koji regulišu krivokletstvo ili podmićivanje, ili seksualno uznemiravanje. Iz ovog razloga bi bilo dobro da se usvoje posebno jake garancije za ekonomsku slobodu, s tim da se podrazumeva da bi se tumačenjem regulisali nejasni slučajevi.

1. VLADAVINA PRAVA. Da bi se ostvarila vladavina prava, vlada mora obezbediti da se ne može raditi protiv građana osim ako to nije unapred propisano dobrim zakonom. Vladavina prava zahteva da sva takva ograničenja moraju biti jasna a ne nejasna i otvorena za javnost a ne tajna; i mora se ostvarivati u stvarnom svetu onako kako je to propisano knjigama. ((Videti L. Fuler (1964).))

Garantovanje vladavine prava je podjednako ekonomsko i demokratsko pravo. Ono stvara zaštitni zid oko građana, garantujući im imunitet i obezbeđujući im da mogu da se upuste u proizvodne aktivnosti bez straha od države. Uspostavljajući taj zaštitni zid ova garancija stvara onu vrstu sigurnosti i nezavisnosti koje predstavljaju prerekvizite za ulogu građana u demokratiji.

2. ZAŠTITA VLASNIČKIH PRAVA OD ODUZIMANJA BEZ PORAVNANJA. Mnogi ustavi sadrže zaštitu ove vrste. Američki Ustav utelovljuje ovu ideju u petom amandmanu, koji kaže „niti se privatno vlasništvo može oduzeti radi javnog korišćenja, bez pravednog poravnanja“. (( Ustav Sjedinjenih Država, V amandman.)) Ovako opšta odredba je neophodna kako iz ekonomskih tako i demokratskih razloga. Bez ove odredbe, ne bi postojao
u stvarnosti ili u pravu, sistem privatnog vlasništva.

3. ZAŠTITA VLASNIŠTVA OD ODUZIMANJA BEZ DUŽNOG PROCESA SASLUŠANJA. Ovo predstavlja proceduralnu pre nego suštinsku zaštitu svojine. To znači da će se građanima obezbediti saslušanje pre nego što bi se vlada pozabavila njihovom imovinom. Ova vrsta odredbe ostvaruje dve funkcije.

Prvo, to omogućuje tačno ustanovljavanje činjenica. Saslušanje pred nezavisnim sudom obezbeđuje da se vlasništo neće oduzeti na osnovu nekog hira, po nečijem ćefu, ili na osnovu diskriminatorskih ili nevažnih razloga. Na saslušanju je neophodno da se dokažu činjenice koje će opravdati postupak otuđenja vlasništva kao nečega što je po zakonu. Drugo, pravo na saslušanje prate osećaji počastvovanosti i učestvovanja. Reći da se od ljudi ne može otuđiti njihova imovina bez dužnog saslušanja znači reći da pre nego što vlada nešto uradi protiv njih ona mora saslušati ono što oni imaju da kažu. Ovakvo ograničenje takođe pojačava i legitimitet vlade. Značajni su dokazi da se ljudi osećaju sigurnijim i da imaju više poverenja ako im vlada obezbedi mogućnost da budu saslušani pre nego što uradi nešto na njihovu štetu.

4. ZAŠTITA UGOVORA. (a) NAČELNO. Mnogi ustavi štite slobodu ugovaranja od vladine uzurpacije – poput, naravno, odredbe koja za posledicu ima to da vlada neće progurati bilo kakav „zakon koji narušava ugovorne obaveze“. ((Čl. 1, odeljak 9, odeljak 10.)) Ustavna zaštita ugovora obezbeđuje građanima koji žele da se bave ekonomskim poslovima da to mogu činiti oslobođeni aveti vladinog mešanja. Bez ovog prava postojaće ozbiljne smetnje proizvodnoj aktivnosti.

Za one zemlje koje izaberu ovakav put javljaju se dva centralna pitanja. Prvo je da li se ta zaštita sprovodi prospektivno ili samo retroakivno. Može se misliti da državi treba dati slobodu da stvori onakav milje za kreiranje ugovora kakav ona želi, i da zbog toga ne bi trebalo ograničavati moć države da, unapred, oformi one uslove na osnovu kojih ljudi mogu praviti ugovore. Ovaj pristup je usvojilo američko pravo, koje dozvoljava vladi da utiče na poredak ugovaranja onako kako ona želi, sve dok to čini unaprad.

Drugo pitanje koje je povezano sa ovim jeste obim „političke moći“ pomoću koga se određuje u kojoj meri će ograničenje slobode ugovaranja biti dozvoljeno. Očigledno je da država može zabraniti ugovore o ubistvu ili napadu. Verovatno bi došlo do slaganja oko toga da država može zabraniti ugovore da se radi za manje od određene mesečne plate, ili za više od određenog broja sati po nedelji. Ali da li to znači da bi država mogla da retroaktivno naruši ugovor prosto zbog toga što veruje da će biti nepravednih posledica po jednu stranu? ((Ponekad ljudi misle da je pravi lek za brzu pogodbu da se onemogući pogodba. Ali uopšte nije jasno da ovaj lek pomaže slabijoj stranu. Uobičajeno je da neko ko se nalazi u lošoj situaciji sa mnogo nepovoljnih alternativa izabere onu koja je za njega najmanje nepovoljna. Isključenjem ove mogućnosti se ne čini ništa za poboljšanje loše situacije, već se samo prisiljava ta osoba da izabere drugu najnepovoljniju mogućnost. Od krucijalne važnosti je za nastajuće demokratije da se shvati suština ovoga. Napori da se ukinu tržišne mogućnosti se javljaju kada se čini da ima malo tih mogućnosti i da one proizvode neprijatne posledice; međutim, ukidanje je potpuno neefikasan metod.)) Ako je tako, sloboda ugovaranja postaje mrtvo slovo na papiru.

(b) ZABRANA KONTROLE PLATA I CENA. Ograničenja za plate i cene – u smislu gornje i donje granice – predstavljaju naravno standardni metod za mešanje u slobodno tržište. Zbog toga je plauzabilan argument da zemlje istočne Evrope treba da budu posvećene, unapred, odluci da ne zauzimaju takav pravac, koji je često prihvatljiv kratkoročno ali ekstremno destruktivan dugoročno.

Ovde je poseban problem što će dobro organizovane privatne grupe često tražiti pomoć, u formi regulatornih zakona koji će im omogućiti da funkcionišu poput kartela. Ovakva strategija može na prvi pogled biti biti opravdavana sa stanovišta javnog interesa, ali ona može biti i potpuno destruktivna. Sistem u kome postoji minimalna cena za (recimo) mleko može biti od pomoći nekim proizvođačima mleka, ali će takođe proizvesti pomanjkanje u ovoj važnoj robi a takođe dovesti i do povećanja cena za potrošače, od kojih je većina siromašna. Postojanje najviše cene može takođe proizvesti pomanjkanje često veoma važne robe.

Sistem u kome vlada generalno određuje maksimalnu i minimalnu cenu će kad tad proizvesti mnogo ekonomskih i demokratskih problema koje će narodi istočne Evrope pokušati da reše. Baš ovakav problem i to u vidu regulacije cena energenata se desio u Sjedinjenim Državama; takva regulacija je pomogla da dođe do energetske krize sedamdesetih godina prošlog veka. Sa druge strane takođe je plauzabilno misliti da je kontrola cena i plata nešto što je ponekad poželjno tokom perioda tranzicje ka tržišnoj ekonomiji i posle toga. Čak i u takvoj ekonomiji, zakonska kontrola cena i plata ponekad nailazi na, u najmenju ruku, plauzabilno opravdanje. Ova kategorija nije ograničena na platni minimum; ona uključuje takođe razne vrstu cenovnih podrški. Zabrana kontrole plata i cena može biti izuzetno dobar lek za nadolazeće probleme.

5. SLOBODA ZAPOŠLJAVANJA. Postoji nekoliko odredaba koje štite slobodu zapošljavanja. (a) ZAŠTITA ZA SLOBODNO ZAPOŠLJAVANJE, TRGOVINU, POSLOVANJE. Odredba ove vrste se može naći u nemačkom ustavu. ((Pretpostavlja se da je u Nemačkoj u praksi zapošljavanje u struci regulisano na osnovu modernih ostataka srednjevekovnog cehovskog reda, dok je u Americi takvo zapošljavanje u praksi relativno slobodno. Komparativno razmatranje bi me odvelo daleko izvan ove rasprave, mada ono predpostavlja da ustavne odredbe na složen način intereaguju sa kulturnim praksama.)) Ona predstavlja spasonosnu zaštitu protiv vladinih restrikcija važnog oblika slobode, koji predstavlja alfu i omegu slobodnog tržišta rada.

Ona ipak sadrži određenu nejasnoću u sebi, koja je slična onoj koja se javlja kada je u pitanju zaštita slobode ugovara. Jasno je da vlada može uvesti neka ograničenja koja se tiču onih poslove koje treba da obavljaju ljudi koji su stručni za to. Ona mogu, na primer, jamčiti za to da zapošljeni doktori zaista nešto znaju o medicini, ili da su pravnici obučeni u pravu. Ako je to tako, biće nužno uspostaviti razliku između legitimnog i nelegitimnog mešanja vlade u slobodu zapošljavanja, pre nego prosto reći da vlada ne treba da ima nikakvu ulogu u ovom pogledu.

(b) PRAVO NA IZBOR ZANIMANJA. Ova opšta odredba se može naći u nemačkom ustavu. Ona se u dobrom delu podudara sa zaštitom slobodne trgovine, i sadrži slične verdnosti. Povdom nje se takođe javlja slična interpretativna teškoća, koja uključuje pitanje legitimiteta odedaba koje treba da obezbede odgovarajuću kvalifikovanost ljudi za obavljanje određenih poslova.

(c ) ZABRANA PRISILNOG RADA. Ova odredba je neophodna za nastajuće demokratije istočne Evrope. Ona fino dopunjuje pravo na slobodan izbor posla, tako što tvrdi da vlada ne može tražiti od ljudi da rade ono što ona smatra da treba da rade. Ona treba da zagarantuje slobodno radno tržište. Takva odredba takođe unapređuje, na poseban način, tradicionalnu liberalnu zabranu ropstva, koja je utelovljena u opštoj ideji po kojoj „nismo stvoreni za tuđe svrhe.“ 30

6. ZABRANA VLADINOG MONOPOLA (DE JURE). Ako je cilj stvoriti tržišnu ekonomiju onda vlada ne može sebi ustavom obezbediti legalan monopol nad bilo kojim delom ekonomije. Pravo na ekskluzivnost upravljanja poljoprivredom ili telekomunikacijama predstavlja siguran način za gušenje konkurencije i slabljenje ekonomske produktivnosti. Zaista, takvo pravo ponovo vraća sve one probleme koji su razmatrani u prvom delu ovog eseja. Vladi treba zabraniti da se u to upusti.

Pod izvesnim posebnim uslovima, može se napraviti izuzetak – kao, na primer, kada vlada ne može efikasno izvesti neke stvari ukoliko ne uvede monopol, i kada konkurencija nije moguća. Ovo je izuzetno retka okolnost i, stoga, na strani vlade treba da postoji jak teret dokazivanja da bi se utvridilo da li je baš to slučaj.

Verovatno bi bilo pogrešno da se naprave ustavne zabrane na vladine monopole koji faktički postoje ali koji nisu stvoreni na osnovu zakona. U tranziciji od komunizma, verovatno je da će biti nekih de facto monopola, i stoga je teško uvideti kako bi ih ustavni sud mogao sprečiti. Ovde nailazimo na granice konstitucionalizma: ograničenu lekovitost sudske moći.

7. ZABRANA DISKRIMINACIJE PRIVATNIH PREDUZEĆA. Iz onoga što je dosada rečeno verovatno sledi da treba ograničiti vladinu sposobnost uvođenja nepovoljnih uslova za privatna preduzeća, to jest, oporezivanja, regulacije ili na bilo koji drugi način obeshrabrivanja privatnika da rade pod istim uslovima pod kojim rade i zvanični organi. Vlada bi verovatno želela da uvede ove nepovoljnosti kao način da se odbrani od konkurencije ili da zaštiti svoje sopstvene institucije. Ako to urdi, stvoriće se ozbiljna šteta civilnom društvu i ekonomskim tržištima. Zabrana bi obavila dobar posao.

Naravno da će se ovde javiti teška interpretativna pitanja. Da bi se uvidelo da li ima diskriminacije treba istražiti da li privatna i javna preduzeća polaze sa iste tačke. Neće uvek biti lako odgovoriti na ovo pitanje.

8. PRAVO NA PUTOVANJE U OKVIRU ZEMLJE I IZVAN ZEMLJE. Zaštita prava na putovanje služi podjednako ekonomskim i demokratskim svrhama. Posebno u sistemu u kome postoji neki nivo sudske decentralizacije, pravo na putovanje predstavlja čuvara zaštitnika protiv opresivne regulacije. Takva regulacija biće veoma oslabljena ako građani mogu da napuste zemlju; ljudi će moći da „glasaju nogama“. Potpuno je plauzabilno misliti da je u Sjedinjenim Državama pravo na putovanje predstavljalo jedan od najvećih čuvara zaštitnika protiv zakonodavstva koja je štetno po ekonomski razvoj. Pravo na putovanje u okviru zemlje stvara mehanizam provere za tiraniju, bar u federalnom sistemu. Pravo da se napusti matična zemlja slušti istoj svrsi. U ovom smislu je to pravo podjednako ekonomsko i političko.

9. FISKALNI USTAV. Bilo bi prikladno uvesti seriju odredbi koje se tiču „fiskalnog ustava“, to jest, dokumenta koji je napisan u svrhu regulisanja institucija koje se tiču odnosa između vlade i ekonomije. Naravno da bi se takve odredbe podudarale s onim koje su u gornjem tekstu razmatrane. Ovde nudim par primera. Ne razmatram monetarnu politiku i institucije, pošto bi to zahtevalo širu raspravu; međutim, izvesne odredbe koje se odnose na to pitanje treba razmotriti.

(a) ZABRANA TAKSI I CARINA. Dokazano je podjednako kroz teoriju i praksu da su takse i carine, kada se sve uzme u ozbir, štetne po građane jedne zemlje. Uprkos ovoj činjenici javlja se stalan pritisak za uvođenje ovih mera, od strane obično užih grupa i interesa kojima bi to koristilo. Zbog toga što će tarife i carine proizvesti mnogo štete ali kratkoračno manje dobitke, bilo bi pametno da se, unapred, zabrane na nivou ustava. Problem sa ovom strategijom jeste što je u najmanju ruku razumno smatrati da su tarife i carine neophodne pod nekim uslovima, i zbog toga što je njihova dostupnost važno sredstvo koje vlada može koristiti u pregovorima sa drugim zemljama.

(b) IZBALANSIRAN BUDŽET. Nedavno je u Sjedinjenim Državama bilo nekog interesovanja za ustavnu dopunu koja se odnosi na „izbalansiran budžet“. Očigledno je zašto se neko zalaže za takvu dopunu. Za zakonodavca ili vladu koja nije suočena sa kratkoročnim izbornim ili unutrašnjim problemima, bilo bi razumno da troši više nego što se ostvaruje. Opasnost od zauzimanja ovakvog kursa osetiće buduće generacije. Određena ustavna odredba direktno može sankcionisati ovakvu kratkovidost.

Na nivou razmišljanja bi, ipak, verovatno bilo pogrešno da se takva odredba uključi u ustavu. Odluka da budžet ne bude izbalansiran može biti prava u određeno vreme. Posledice neizbalansiranih budžeta su žučno razmatrane među ekonomistima. Nije jasno da li je to u velikoj meri štetno. Štaviše, odredba ove vrste ne može tako lako biti predmet sudskog sprovođenja.

(c ) OGRANIČAVANJE MOĆI OPOREZIVANJA. Fiskalni ustav može takođe uvesti ograničenja moći oporezivanja. Najplauzabilnija bi bila zabrana retroaktivnog oporezivanja. Ako vlada može da oporezuje one resurse akumulirane u periodu u kojima se oni nisu mogli oporezivati, ne bi trebalo, što je saglasno sa vladavinom prava, da se dozvoli retroaktivno oporezivanje. Ovde se javljaju pitanja u vezi sa mogućim ograničavanjem progresivnog oporezivanja.

(d) ZABRANA NA KONTROLU TOKA IZVOZA ILI UVOZA VALUTE. Bilo bi smisleno da pravo na putovanje bude propraćeno zabranom legalne kontrole toka izvoza i uvoza valute. Takva zabrana može da posluži i sličnoj svrsi koja se tiče odbrane od protekcionizma.

Zaključak

Tri vrste tranzicija koje se sada dešavaju u istočnoj Evropi treba što više približiti jedne drugima. Iznad svega, ustavotvorni zadatak može pomoći da se olakša tranzicija ka tržišnoj privredi i ka demokratskoj samoupravi.U ovom cilju sam istakao neke moguće ustavne odredbe zamišljene da štite osnovne institucije privatnog vlasništva, slobodnog tržišta i civilnog društva. Slična analiza se može primeniti i na odredbe koje se direktno tiču zaštite tržišta – uključujući pravo na slobodu udruživanja; slobodu od diskriminacije na seksualnoj, religijskoj i etničkoj osnovi; i prava koja se tiču političke i religiozne slobode.

U najopštijem, suština je da će sa jakom ustavnom zaštitom privatnog vlasništva i tržišta, narodi istočne Evrope načiniti važan korak na putu ka ekonomskom razvoju i demokratskoj samoupravi. Bez jakih odredbi sa ovim efektom, verovatno će postojati suštinska iskušenja da se ugroze sve ove institucije, i da se, na taj način, ponovo stvore oni isti problemi koje takve institucije treba da reše. U istočnoj Evropi, ustavotvorni zadatak je još teži, i daleko više neodložniji, nego što je bio na Zapadu, gde je dobro uspostaljena zaleđina prava i institucija već bila pristuna. Ironičan zaključak je da je argument u prilog čvrstog negativnog ustava i snažne zaštite vlasničkih prava i slobodnog tržišta, veoma jak kada je u pitanju istočna Evropa čak i ukoliko je korenspondirajući argument , u pogledu zapadnih zemalja, unekoliko dvosmislen.

U svetlu brzih promena na konstitucionalnom planu u istočnoj Evropi treba napomenuti da finalna verzija ovog teksta datira od avgusta 1991. godine.
Kes R. Sanstejn je Karl N. Llewellyn Professor of Jurisprudence, Law School and Department of Political Science, University of Chicago; Co-Director, Center on Constitutionalism in eastern Europe, Universtity of Chicago. Zahvlan sam Džonu Elsteru i Sefanu Holmsu na dragocenoj raspravi, i Ričardu A. Epštajnu i Stefanu Holmsu na vrednim komentarima na raniju verziju teksta. Tekst sa engleskog preveden i ovde objavljen uz dozvolu autora. Prevod: Aleksandar Novaković