Zajednička poljoprivredna politika

Evropska Unija (EU) – ili bolje rečeno, njena prethodnica, Evropska Ekonomska Zajednica (EEZ) – osnovana je sa idejom da se rat u Evropi može zaustaviti putem slobodne trgovine i otvorenih granica. To je dakle, surova ironija, da je EU u svojim raznim oblicima potrošila veći deo svoje 46-godišnje istorije vodeći ekomonski rat sa drugima, naročito sa zemljama u razvoju.

Glavni oblik koji je ovo ratovanje uzelo je poznat kao Zajednička Poljoprivredna Politika, antikonkurentska kombinacija subvencija koje imaju za cilj da daju prednost evropskom farmeru. Uvedena osnivačkim dokumentima EEZ iz 1957, ZPP je bila cena koju je francuski Predsednik Šarl de Gol iskamčio u zamenu za francusko članstvo. Od tada je je neprekidno rasla i sada konzumira skoro pola godišnjeg budžeta EU od 90 milijardi evra.

Ali, cena te politike za evropske poreske platiše se ne završava sa subvencijama za farmere. ZPP takođe podrazumeva intervencije na tržištu i tarife na uvoz, koje većinu cena za subvencionisane proizvode održavaju veštački visokim za evropske potrošače. Ovo znači da Evropljani dvostruko plaćaju ZPP – jednom u supermarketu i drugi put u poreskoj prijavi. Procenjeno je da je ova dvostruka zvrčka košta prosečnu evropsku porodicu nekih 1.200 evra godišnje, što je socijalno regresivni račun koji najjače pogađa najsiromašnije.

Možda će biti iznenađujuće saznanje da cela polovina fondova koji svake godine potroši Brisel uzme oblik davanja farmerima – to jest, izdržavanja ZPP. Ipak, pored, direktnih troškova subvencija EU, postoji drugi trošak koji ima teške posledice po svetski prosperitet i razvoj. To je krug globalnog protekcionizma koji održava evropska poljoprivredna politika. ZPP šteti evropskim potrošačima i poreskim platišama, evropskim proizvođačima i uslužnim delatnostima, i – od iste važnosti – potrošačima u zemljama u razvoju zato što je to bitna prepreka liberalizaciji svetske trgovine, kao što je to jasno pokazano na ministarskom sastanku STO (Svetksa Trgovinska Organizacija) u Kankunu, septembra 2003.

Prepreka za Dohu

Svetska trgovinska organizacija je započela novu rundu pregovora u Dohi, Katar. Na tim sastancima, razvijene zemlje su priznale da putem subvencija i zaštita poljoprivrede, one sprečavaju pristup na svoja tržišta poljoprivrednim proizvođačima iz zemalja u razvoju. One su isto tako stavile do znanja da žele veći pristup na tržišta u zemljama u razvoju.

Na drugoj strani, zemlje u razvoju su nagovestile da bi prihvatile ideju da garantuju intelektualna prava i pristup na svoja tržišta za proizvođače i uslužne delatnosti, ali samo ako dobiju tržišta za svoje proizvode u razvijenom svetu. Mnoge zemlje u razvoju misle da su napravile koncesije tokom urugvajske runde STO, a da nisu recipročno nagrađene dobijanjem pristupa na poljoprivredna tržišta. Na ministrarskom sastanku u Kankunu, zemlje u razvoju su postavile poljoprivrednu liberalizaciju – i smenjenje poljoprivrednih subvencija bogatih zemalja – kao uslov za bilo kakav dogovor, i EU je odlučila da odustane od dogovora, pre nego da pristane na bilo kakvo stvarno smanjenje subvencija, čime je zaustavila pregovore o širem paketu liberalizacije.

Insistiranje zemalja u razvoju na recipročnoj liberalizaciji – “Ja ću otvoriti svoja tržišta ako ti otvoriš svoja” – nema ekonomskog smisla. Svakoj zemlji je bolje sa slobodnim tržištem bez obzira na to da li su njeni trgovinski partneri protekcionisti, a ekonomsku cenu tarifa i ostalih trgovinskih prepreka uvek najviše snosi ona zemlja koja ih primenjuje, ne njeni trgovinski partneri. Politički, pak, možda je nemoguće da se otvore tržišta Trećeg sveta za evropske proizvodne i uslužne delatnosti bez quid pro quo-a (nešto za nešto). Praktično govoreći, dakle, razvijeni svet mora da reformiše svoje remeteće subvencije u poljoprivredi da bi svetska trgovinska liberalizacija napredovala

Neverovatna otpornost

ZPP je bez konkurencije najveći i najvažniji od svih redistributivnih šema koje dolaze iz Brisela. Njegova otpornost je neverovatna. Verovatno nikada nije postojao program koji je tako puno koštao i bio tako štetan za toliko ljudi a koristan tako malom broju njih, i opstao toliko dugo.

Kada je Rimski ugovor, koji je uspostavio EEZ, potpisan 1957, 25 posto francuske radne snage je obrađivalo zemlju. De Gol je zahtevao obećanje da liberalizacija trgovine između Francuske, Nemačke, Italije, Holandije, Belgije i Luksemburga (šest osnivača EEZ) neće štetiti interesima francuskih farmera, pa je stoga smišljena šema skupljanja resursa. Farmeri diljem EEZ će biti subvencionisani iz zajdničkog fonda po opštim pravilima. Ovo je imalo prednost što sprečava “rat subvencijama” među državama članicama, u kojem zemlje koje nisu u stanju da zaštite svoju poljoprivredu tarifama ili drugim barijerama od drugih članova, daju direktnu podršku farmerima kao odgovor na pretnje za koje misle da dolaze od susedske poljoprivredne politike.

Ova opasnost se i dan danas pominje da bi se odbranila ZPP. Mogućnost ukidanja ZPP-a i njegova zamena ni sa čim, kako su to uradile zemlje kao što su Australija i Novi Zeland na svoju korist (i korist svojih farmera), odmah se odbacuje.

Otpornost francusko-nemačkog pakta koji je izrodio i EEZ, koja će kasnije postati EU, i ZPP je neverovatna. Danas, manje od 5 procenata francuske radne snage je ostalo na farmama, i ti farmeri proizvode nekih 2 posto francuskog domaćeg proizvoda. Ali Francuska i dalje prima 9 milijardi evra godišnje putem poljoprivredne pomoći iz Brisela, ili oko 20 procenata ukupnog budžeta ZPP-a.

Istovremeno, Nemačka je najveći neto ulagač u ZPP. Ipak, uprkos povremenom gunđanju o potrebi reforme, nemački kancelar Gerhard Šreder je bio pouzdan saveznik francuskog predsednika (i bivšeg ministra poljoprivrede) Žaka Širaka u ometanju bilo kakve smislene promene u režimu poljoprivrednih subvencija EU.

U oktobru 2002, pred početak samita vođa EU, a da bi se izradio kostur budžeta za uvećanu EU, Širak i Šreder su obznanili interni dogovor da se zamznu davanja iz ZPP do kraja trenutnog budžetskog ciklusa EU u 2006. Bez dogovora, davanja iz ZPP bi mogla biti predmet pregovora kojima bi EU odlučila kako da plati pristup deset novih članova u maju 2004. Dogovor je osigurao ne samo da će Francuska nastaviti da prima poljoprivredne subvencije do kraja 2006, već da će i u periodu od 2007 do 2014, davanja iz ZPP-a nastaviti da rastu na nivou inflacije. Ovo bi efektivno sprečilo bilo kakvo smanjenje u ukupnim poljoprivrednim subvencijama čak i u nadolazećem budžetskom ciklusu, za koji zvanično nisu ni počeli pregovori.

Dogovor je isprva dočekan sa ogorčenjem od onih koji su bili izbačeni iz pregovora, ali je bes uskoro ustupio mesto ravnodušnosti, i ostatak EU je manje-više prihvatio svršen čin Pariza i Berlina.

Ovaj postupak je ponovljen juna 2003, pred početak drugog samita, ovog puta sazvanog sa ciljem raspravljanja dalekosežnog predloga reforme ZPP-a, koji je stavljen od Franca Fišlera, poljoprivrednog ministra EU. Pre tog samita, Šreder je ponovo pristao da podrži Francusku u protivljenju smislenoj reformi. Dok je komesar Fišler (Fischler) na kraju dobio deo onoga što je želeo, mnoge od predloženih reformi su dogovorene na dobrovoljnoj bazi, što znači da Francuska može da ih odbije – baš kao što se i očekuje od nje.

Zašto Nemačka nastavlja sa sleđenjem Francuske, 45 godina nakon što je dogovor utanačen, to je večita misterija. Ali način kako sistem funkcioniše i njegovi štetni efekti po svetsku trgovinu su dobro poznati čak i njenim braniocima.

Bukvar ZPP-a

Pre 1993, kada je počeo sadašnji ciklus reformi, skoro celokupan budžet ZPP-a je trošen na tri stvari: intervencije na tržištu, izvozne subvencije, i skladištenje viškova.

Intervencije na tržištu se aktiviraju za održavanje minimalne cene koja se određuje u Briselu. Ako cena unutar EU padne ispod minimuma, EU bi uskočila i kupila onoliko robe koliko je potrebno da bi se cena popela iznad minimuma. Ova veštačka cena je uvek bila prilično iznad preovlađujuće svetske cene za taj proizvod, čime su se poljoprivredne cene veštački održavale višim u Evropi nego u ostatku sveta. Ovo je neophodno da bi se održala isplativost mnogih sektora zato što EU skoro sve poljoprivredne proizvode proizvodi uz visku cenu.

Ali visoke cene u EU isto tako znače da poljoprivredni proizvodi ne mogu biti izvezeni bez gubitka za farmere, tako da, ako bude nađen kupac van EU, Brisel će nadoknaditi farmerima razliku između svetske cene dobra i interne evropske cene.

Zato što je EU masovan kupac domaćih poljoprivrednih proizvoda, ona mora da skladišti sve proizvode koje je kupila dok ne budu preprodati. Na svom vrhuncu, ova kombinacija politika je navela EU da potroši celih 17 procenata budžeta ZPP na skladištenje svojih čuvenih “brda “ butera i “jezera” mleka i vina.

Na kraju, sasvim predvidivo, sve ovo se drži zajedno putem visokih tarifa i malih kvota za uvoz neevropskih dobara da bi se minimalizovale posledice međunarodne konkurencije na evropske veštački visoke cene.

Do kraja devedesetih, čak je i Briselu postalo jasno da je politika garantovanja cena koje su više od tržišnih i subvencionisanja izvoza dovela do masivne hiperprodukcije s ciljem dobijanja subvencija, i pokušana je reforma sa ciljem da se poljoprivredna praksa ponovo izjednači sa ekonomskom realnošću. Od 1993, EU se kretala ka sistemu direktnog plaćanja farmerima i povlačenja iz svoje uloge učesnika na tržištu. Ovo navodno omogućuje da poljoprivredne cene padnu bez štete po prihod farmera i da smanji količinu dobara koju EU mora da direktno kupi.

Uz očiglednu neodrživost starog sistema, ova promena taktike je takođe podstaknuta tada aktuelnom Urugvajskom rundom trgovinskih pregovora. Kako to EU voli da napominje, sistem koji je ustanovljen tada je pomogao da EU ispoštuje obaveze iz Urugvajske runde po pitanju koji oblika subvencionisanja “remete trgovinu” a koji ne.

Tokom devedesetih, procenat budžeta ZPP koji se troši na izvozne subvencije je pao na 14 procenata sa 33 procenta, po najnovijim brojkama same komisije. Ovo poštovanje, ipak, nije dovelo do eliminacije svih poremećaja. Daleko od toga.

Tokom zadnje decenije, Brisel je sve više direktno plaćao farmerima po osnovu onoga što proizvode, dozvoljavajući im da prodaju ono što mogu na tržištu. Ovo, pak, nije slobodno tržište. Uzgajivačima mnogih kultura se i dalje garantuje minimalna cena i još se nagrađuju za hiperprodukciju putem davanja vezanih za proizvodnju.

Ove distorzije su dovele do Fišlerovih reformi iz 2003, koje treba da stupe na snagu 2005 (iako države članice zadržavaju mogućnost da ih odlože za svoju zemlju do 2007). Prvobitni predlog Franca Fišlera je bio da se “razdvoje” subvencije od proizvodnje, čime se farmeri plaćaju bez obzira da li nose svoje proizvode na tržište ili ne. Ovo je namenjeno da ohrabri evropske farmere da usaglase proizvodnju sa tražnjom, radije nego da traže novac od Brisela. Nivo razdvojenih plaćanja bio bi zasnovan na količini koju je farma proizvodila u “referentnim godinama” 2000-2002. Pod francuskim pritiskom na samitu iz juna 2002, ovaj predlog je tako razvodnjen da će samo jedan deo pomoći biti razdvojen od proizvodnje, u procentu koji varira od useva do useva a određeni osetljivi usevi bi potpuno bili isključeni. Ali i ovaj pomalo vizantinski pokušaj izbegavanja plaćanja hiperprodukcije će verovatno propasti.

Šećerlema za farmere

Da bi shvatilo kako trenutni sistem funkconiše – i zašto je verovatno da najnovija reforma neće uspeti da eliminiše distorzije – uzmimo primer šećera (koji je isključen iz reformi od 2003.). EU voli da se hvali kako je najveći uvoznik šećera na svetu, i to je istina; ali ona je istovremeno najveći izvoznik. Evropska hiperprodukcija šećera, po nekim procenama, održava svetske cene 30-40 nižim nego što bi inače bile. Nije da Evropljani imaju koristi od ovih niskih cena; Cena šećera u EU – cena koju garantuje Brisel – je fiksirana na 200-300 posto višem nivou od svetske. Ova čudna činjenica je direktan rezultat evropskog režima subvencija.

Komesar Fišler voli da opisuje protivnike ZPP-a kao neke tvrdoglave slobodnotržišne marginalce, ali je ovo daleko od istine. U 2003, na primer, Oksfam je izdao “Veliku evropsku prevaru sa šećerom” oštar izveštaj o režimu šećernih subvencija EU u kojem ova organizacija tvrdi da “ništa jasnije ne pokazuje ludost režima ZPP nego šećer.” Izveštaj Oksfama objašnjava kako EU, uprkos tome što je proizvođač najskupljeg svetskog šećera, postao najveći izvoznik, koji baca planine šećera na svetska tržišta.

U 2001. EU je proizvela 17 miliona tona domaćeg šećera i uvezla dodatnih 2.3 miliona tona. Veći deo ovog uvoza je stigao iz bivših kolonija kojima su dodeljene specijalne kvote pod kojima su mogle da prodaju sirov šećer u EU po naduvanim evropskim cenama. Na domaću potrošnju je otišlo 12.7 miliona tona, a preostalih 7 miliona tona su bačene na svetsko tržište po ceni oko 60% nižoj od cene koju garantuje EU, koja je preko $600 po toni. Od tog izvoza, 3.1 miliona tona je dobilo izvozne subvencije da bi se nadoknadila razlika između svetske i evropske cene. Ostatak je prodan po svetskoj ceni (oko $300 po toni) bez izvozne subvencije. Ovaj nesubvencionisan izvoz je moguć zbog toga što subvencionisana proizvodnja pomaže evropskim farmerima šećerne repe da pokriju svoje fiksne troškove i omogućava ima da profitiraju čak i putem nesubvencionisanog izvoza.

U 2000. Institut za ekonomske poslove (Institute for Economic Affairs, ili IEA) je izdao izveštaj naslovljen “Globalni ekonomski efekti Zajedničke ekonomske politike EU.” Koristeći kompjuterski ekonomski model radi izračunavanja efekata evropskih poljoprivrednih subvencija na remećenje trgovine, autori su procenili da bi eliminisanje evropskih subvencija na šećer povećalo uvoz šećera u EU za nekih 7 miliona tona (drugim rečima, EU bi uvezla skoro celokupnu količinu šećera koji troši), dok bi njen izvoz praktično nestao. Rezultat, po autorima studije, bi bio povećanje od oko 30 do 38 procenata svetske cene šećera, dok bi se cena šećera u EU prepolovila.

Da bi održala domaću šećernu industriju, EU interno fiksira cenu šećera i onemogućuje uvoz putem kvota i visokih tarifa. Ali čak ni ovi visoki zidovi ne uspevaju da spreče subvencije EU da poremete međunarodnu trgovinu šećerom. Količina šećera za koju EU garantuje i minimalnu cenu i fiksne izvozne subvencije je ograničena na nivo koji je otprilike jednak evropskoj godišnjoj potrošnji šećera. Ipak, uprkos ovom ograničenju, EU i dalje proizvodi oko 7 miliona tona šećera godišnje preko količine koja joj je zaista potrebna.

Reforma koje nije bilo

Drugim rečima, eliminisanjem ili ograničavanjem proizvodih subvencija nije dovoljno da bi se osiguralo da se proizvodnja izjednači sa tražnjom u EU; šta god da kažu pravila STO, samo postojanje industrije koja se u potpunosti izdržava iz subvencija je samo po remeti trgovinu.

Štaviše, ovo nije samo relevantno u internim odnosima. Kako to Pol Gudinson iz Evropske Istraživačke Kancelarije iz Brisela napominje u svom izveštaju iz 2001. “Budućnost ZPP,” čak i direktna plaćanja odvojena od proizvodnje (cilj koji se samo delimično ostvaruje u većini poljoprivrednih sektora i nikako za šećer) omogućavaju da se održe celokupne industrije koje onda postaju mogući izvoznici na svetskom tržištu. One takođe onemogućavaju potencijalni uvoz u Evropu iz država u razvoju time što omogućavaju farmerima da prodaju useve ispod njihove stvarne cene. Ovo omogućava cenama u EU da opadnu ka preovlađujućim cenama roba, ali to isto tako podstiču proizvodnju na način koji mora biti remetilački.

Ovo je od vitalnog interesa za zemlje u razvoju, koje uveliko zavise od izvoza poljoprivrednih dobara – ali su bile sprečene da izvezu ove proizvode na neka od najvećih svetskih tržišta putem i ZPP-a i poljoprivrednog protekcionizma SAD. Na ovoj tački, komesar Fišler priznaje da je politika EU destruktivna, ali je njegov odgovor bio nemaran, ako ne i direktno bezosećajan. “Pravo je svake zemlje da poštuje održivost poljoprivrednih, ekoloških, i ciljeva kvaliteta hrane, i blagostanja životinja, koji se ne mogu postići samo tržišnim putem,” napisao je u The Wall Street Journal-u u julu 2003. Ovo je briselski za: “Ne interesuje nas da se brinemo da li uništavamo ekonomije nekih najsiromašnijih zemalja sveta.”

EU je, istina, preduzela neke korake da olakša pristup na svoja tržišta za siromašnije zemlje. 2.3 miliona tona šećera koje EU godišnje uvozi većim delom dolaze putem dogovora koji je utanačen sedamdesetih, da bi se omogućilo bivšim kolonijama zemalja EU da održe svoju istorijsku trgovinsku vezu sa Evropom. Ali, kako je izveštaj IEA o remećenju trgovine ukazuje, ovaj dogovor sam po sebi remeti trgovinu; zemlje koje imaju “koristi” od njega imaju strukturu troškova u šećernoj industriji koja je slična evropskoj, baš kao što garancija iznadtržišnih cena ohrabruje neefikasnost u izvozničkim zemljama.

Nadalje, inicijativa »Sve sem oružja« iz 2001. koju EU voli da reklamira kao dokaz svoje posvećenosti prema 49 svetskih »najmanje razvijenih zemalja« (NRZ) najvećim delom isključuje šećer do najranije 2009. godine. U međuvremenu, ograničeni uvoz je dozvoljen pod tim programom, ali kvote koje su dodeljene NRZ su na štetu kvota ostalih zemalja (»kvote bivših kolonija«), tako da će ukupni iznos uvoza od sada do 2009. ostati neizmenjen.

U oba slučaja, uvoz je ograničen na sirov šećer, što sprečava mogućnost razvoja (ili korišćenja) industrija koje dodaju vrednost, kao što je prerada (ili stvaranje brendova) domaćeg šećera. To ostaje isključivi domen evropske uglavnom monopolističke prerađivačke industrije, koja ima korist od fiksne kupovne cene i zagarantovanih minimalnih prodajnih cena koje su deo ZPP-ovog šećernog režima.

Ovo je pogotovo sumanuto, jer zaštita evropskih prerađivača ne može biti branjena niti jednim od uobičajenih evropskih poljoprivrednih opravdavanja – zaštita sela, ekološka zaštita, itd. – koje se uobičajeno daju u odbranu ZPP. Sve što ona čini je da obezbedi stalan i profitabilan biznis za monopoliste koje štiti.

Zaštita prošlosti

Pol Džonson, u svojoj istoriji Evrope, Moderna vremena, objašnjava nastanak ZPP. U srcu EEZ, po Džonsonu, je dogovor Francuza i Nemaca; Francuska će otvoriti svoja tržišta za nemačke industrijske proizvode, a Nemačka će zauzvrat plaćati francusku poljoprivredu. Ovaj pogled na stvari ima tu prednost što osvetljava bitnu istinu o 50-godišnjem evropskom putu ka unutrašnjoj liberalizaciji trgovine: na svakom koraku, išlo se napred samo kada su sve strane bile sigurne da ono što već postoji neće pretrpeti promenu – drugim rečima, da će ostati status kvo.

Ovo odslikava tužnu istinu da evropski veliki eksperiment u liberalizaciji trgovine, u suštini garantuje da liberalizacija neće poremetiti tradicionalne industrije i način života koji je oduvek postojao. Ne troši se uludo 90 procenata evropskog budžeta, ne na sprovođenje ogromnog korpusa zakona koji navodno treba da osiguraju fer plej između članova, već na redistribuciju bogatstva među njima. Često, kao kod ZPP, ovo se čini ne u ime konkurencije, već u izričitu svrhu njenog smanjenja ili uklanjanja, i time razvodnjavanja obećanja slobodne trgovine čak i unutar EU.

Ali, dok EU snosi većinu troškova svoga poljoprivrednog protekcionizma u apsolutnim veličinama, u relativnim odnosima štetni efekti po prosperitet ne-evropskih nacija koje su njeni trgovinski partneri, i na relativno konkurentnije evropske industrije koje su recipročno isključene sa međunarodnih tržišta, su daleko veći. Šećer od trske, koji može biti jeftinije i efikasnije proizveden od šećera iz repe, je tropska kultura. On je, dakle, potencijalno velika vrednost za neke od najsiromašnijih zemalja sveta, od kojih mnoge leže u klimatima koji su, za razliku od evropskog, pogodni za njegovu proizvodnju. Evropski proizvođači i potrošači u zemljama u razvoju su takođe oštećeni činjenicom da ZPP stvara uzvratni protekcionizam Trećeg sveta.

Izgledi za budućnost

Evropa je nadavno potpala pod pritisak da promeni svoju praksu. Reforma iz 2003. je delom motivisana da se Evropi obezbedi manevarski prostor tokom runde pregovora STO u Dohi, baš kao što su takozvane Mek Šeri reforme iz 1992. delom bile rezultat pritisaka Urugvajske runde. Ali, rezultat minustarskog sastanka u Kankunu je jasno stavio do znanja da “fleksibilnost” koju pružaju Fišlerove reforme nije ni izbliza dovoljna da se zemlje u razvoju uvere da Evropa zaista želi poljoprivrednu reformu. Siromašne zemlje koje najviše zavise od poljoprivrede žele da vide stvarno smanjenje subvencija evropskim i američkim farmerima, ne samo zamenu jedne vrste podrške farmerima drugom.

Ako se u obzir uzmu dugački evropski budžetski ciklusi za poljoprivredu, kao i uporno odbijanje Francuske da se uzme u obzir dalje reforma pre 2007. (a moguće pre 2013, kraja sledećeg ciklusa ZPP budžeta), kratkoročne mogućnosti za reformu izgledaju crno. Do danas, svaki predlog za reformu bi samo drugačije raspodeljivao pare date evropskim farmerima, a mnoge od promena su stvorile veliki porast plaćanja pojedinim sektorima da bi kompenzovali gubitak ili smanjenje minimalnih cena i drugih posrednih vrsta pomoći.

Ali, Evropa već dugo vremena sebe zamišlja kao branioca siromašnih zemalja, i možda se ovde može primeniti najveći pritisak. Slobodniji svetski trgovinski sistem u poljoprivredi bi i pružio dokaze mogućih koristi za zemlje u razvoju i povećao pritisak na Evropu da ne sabotira te zemlje bacanjem svojih viškova u inostranstvo.

Sistem koji traje ovoliko dugo na korist takve manjine verovatno neće otići bez borbe, ali Sovjetski Savez je na kraju propao sam od sebe. Zajednička poljoprivredna politika će možda imati istu sudbinu.

Brajan Karni (Brian M. Carney)

Prevod: Andreja Vražalić