Kako je propao Savet bezbednosti? (Drugi deo)

Apologije nemoći

Različite države i razni analitičari, u nameri da svetu vrate multipolarnu straukturu, razvili su brojne odbrambene strategije da bi odgovorili na uzmicanje Saveta bezbednosti, neke evropske države verovale su da Savet može da prevaziđe neravnotežu moći i razlike u kulturi i shvatanju bezbednosti, tako što bi se ponašao kao organ nadnacionalnog nadzora američkih akcija. Da budem jasniji, Francuzi su hteli da provere američku snagu, koristeći Savet bezbednosti kao “ovna”. Da je ova strategija ibla uspešna, ona bi preko nadnacionalnosti vratila svet u multipolarnost. Taj pristup je međutim sadržao neizbežan problem: kako bi evropske pristalice nadnacionalnosti sprovele svoje namere.

Francuzi su naravno mogli da stave veto na američki plan o Iraku, ali takav uspeh značio bi poraz jer su Amerikanci najavlili da će bez obzira na veto nastaviti sa planom, i na taj način uništiti jedino sredstvo kojim je Francuska mogla da ih zadrži. U svaetlu nesposobnosti da reši ovaj problem, francuska diplomatija je ličila na puko zakeranje. Francuski Ministar spoljnih poslova mogao je pred kamerama da preti prstom američkom Državnom sekretaru, ili da poteže pitanje Iraka na sastanku koji je zakazan sasvim drugim povodom, ali nesposobnost Saveta bezbednosti da stvarno spreči rat kome se Francuska tako bučno suprotstavila samo je naglasila kako njen tako i nemoć Saveta.

Analitičari su, u međuvremenu, razvili verbalne strategije da umanje američke pretnje po vladavinu prava. Neki od njih su , u komunitatističkom duhu, dokazivali da države treba da rade u zajedničkom interesu, a ne da, po rečima Vedrina, “donose odluke prema vlastitim interpretacijama i u skladu sa vlastitim interesima”. SAD treba da ostanu angažovane u UN, pokazuje Sloter, “zato što je drugim državama potreban forum putem kojeg bi sputavale SAD”. “Šta se desilo”, zapitao se Henrik Hercborg iz Njujorkera, “sa konzervativnim nepoverenjem u nesputanu moć? Gde je konzervativna vera u ograničenu vladu, u checks and balances? Berk se prevrće u grobu, Medison i Hamilton takođe.” Vašington treba da se, dokazuje Hercberg, dobrovoljno odrekne svoje moći i hegemonije u korist multiplarnog sveta u kome bi SAD bile izjednačene i u ravnoteži sa ostalim silama.

Niko ne sumnja u vrednost checks and balances primenjenih u u nutrašnjoj politici primenjenih zarad obuzdavanja samovolje moćnika. Problem sa primenom ovog pristupa na međunarodnom planu je, međutim, taj što bi zahtevao od SAD da rade protiv svojih interesa a u korist svojih protivnika, a zapravo protivnika čiji je sistem vrednsoti veoma različit od njihovog. Hercberg i drugi izgleda ne priznaju da jednostavno nije realno očekivati od SAD da pristanu da budu kontrolisane od strane Kine ili Rusije. Na kraju krajeva, da li bi Kina, Francuska ili Rusija – ili bilo koja druga zemlja – svojevoljno napustile nadmoćnu poziciju kad bi se našle na mestu SAD? Takođe, inajte u vidu da Francuska danas želi da smanji razlike između nje i SAD, ali ne i neravnotežu između sebe i slabijih država (kojima je Širak prigovorio da su loše vaspitane), koje bi mogle kontrolisati snagu same Francuske.

Osim toga, malo je razloga za verovanje da bi neki novi nepoznati centar moći, verovatno pod uticajem država sa dužom istorijom represije, bio pouzdaniji od SAD i njene hegemonske moći. Oni koji bi da povere sudbinu planete nekom nebuloznom čuvaru globalnog pluralizma na čudan način zaboravljaju staro pitanje: ko kontroliše kontrolora? I kako bi kontrolor sačuvao međunarodni mir – možda savetujući diktatorima da zabrani oružje za masovno uništenje (kao što su Francuzi učinili sa Sadamom)?

U pogledu jedne stvari, Dzejms Medison je bio u pravu, iako komunitaristi to nisdu zapazili. Skicirajući Ustav SAD Medison i ostali suse suočili sa istim problemom sa kojim se danas suočava međunarodna zajednica, u pogledu američkog hegemonizma. Kako su ga oni postavili, pitanje je bilo, zašto bi moćnici osećali potrebu da poštuju zakon. Medison je u Federalističkim spisima odgovorio da ta obaveza leži u proceni budućih okolnossti – u uznemirujućoj okolnosti da jaki jednom mogu postati slabi i onda osećati potrebu za zakonskom zaštitom. “Neizvesnost njihovog položaja”, pisao je “nagoni jake da danas igraju po pravilima. Da je budućnost izvesna, ili da oni veruju da jeste, ili da prognoze pokazuju produženu vladavinu njihove moći, onda bi osećanje poštovanja zakona nestalo.” Zbog ovoga je hegemonizam u sukobu sa principom jednakosti. Vlastodršci su se uvek odupirali zakonskom ograničavanju njihove moći. Kada je Britanija vladala morima, Vajthol se protivio ograničenju upotrebe sile za sprovođenje svojih pomorskih blokada – ograničenja koja su energično podržavale SAD i ostale tada slabe države. Svaki sistem kojim dominira “hipermoć” imaće velike poteškoće u odražanju ili uspostavaljanju autentične vladavien prava. To je veliki medisonosvski problem koji se danas postavlaj pred međunarodnu zajednicu, i to je dilema koja je dramatično predstavljena sudbonosnim sukobom u Savetu bezbednsoti prošle zime.

Novi početak

Uzvišena dužnost Saveta bezbednosti, koja mu je dodeljena Poveljom, bila je da održava međunarodni mir i bezbednost. Povelja je izložila plan za ispunjenje ovog zadatka pod pokroviteljstvom Saveta. Osnivači UN su sagradili jednu gotsku građevinu na nekoliko nivoa, sa vličanstvenim stubovima, masivnim potporama i visokim kulama, sa upečatljivom fasadom i zastrašujućim kreaturama koje je čuvaju od zlih duhova.

U zimu 2003. godine, čitava ta zgradurina se srušila. Tražeći razloge za to, u iskušenju smo da prekontrolišemo planove i okrivimo arhitekte. Činjenica je, međutim, da krivica za kolaps Saveta bezbednosti drugde – na trustnom tlu ispod same građevine. Kao što je ove godine postalo bolno jasno, teren na kome je ležao hram UN bio je prepun pukotina. Tlo nije moglo da izdrži uzvišeno legalističko svetilište čovečanstva. Razlike u moći, kulturne razlike i različita shvatanja o upotrebi sile, srušile su ovaj hram.

U normalnim okolnostima, zakon utiče na ponašanje; to je, naravno, i njegova svrha. Međutim, i najbolje institucije međunarodnog prava, režimi i pravila o međunarodnoj bezbednosti su najvećim delom epifenomenalni – to jest, odrazi skrivenih uzroka. One nisu autonomne, nezavisne determinante ponašanja država, već su posledice jačih sila koje oblikuju to ponašanje. Kako skrivene sile deluju i kako dolazi do pojave novih realnosti i novih relacija (novih “fenomena”), tako se države prilagođavaju da bi iskoristile nove mogućnosti za jačanje svojih pozicija. Do prekršaja bezbedonosnih normi dolazi kada države dođu u nesklad sa okoštalim institucijama. Ono što su nekad bila važeća pravila postaju pravila na papiru.

Ovom procesu podležu čak i najbolje bezbedonosne norme, on koje odražavaju skrivenu geopolitičku dinamiku. Što se tiče najgorih normi – koje su sačinjene bez obzira na ovu dinamiku – one traju i kraće i bivaju odbačene čim se to zatraži. U svakom slučaju, opravdanje se na kraju pokazuje efemernim, kao što je to ilustrovao sumrak UN. Njegov Komitet za vojna pitanja nestao je čim se pojavio. Pravilo o upotrebi sile iz Povelje, s druge strane, poživelo je neko vreme. Sam Savet bezbednosti bio je blokiran tokom Hladnog rata, doživeo kratku obnovu tokom 1990-tih, i onda sagoreo sa Kosovom i Irakom.

Jednog dana će se političari pokušati sa novim početkom. Kada to učine, prva lekcija iz propasti Saveta bezbednosti postaće prvi princip institucionalnog inženjeringa: kako on treba da izgleda mora biti funkcija toga kakav on može da izgleda. Novi međunarodni pravni poredak, ako treba da funkcioniše efikasno, mora da odražava bazičnu dinamiku moći, kulture i bezbednosti. Ako to nije slučaj – ako njegove norme ponovo budu nerealistične i ne odražavaju način na koji se države zaista ponašaju i stvarne sile na koje predstavlja odgovor – zajednica naroda će opet završiti na pravilima koja važe samo na papiru. Probelm disfunkcionalnosti UN nije, u svojoj osnovi, pravni problem. To je geopolitički problem. Pravne distorzije koje su delovale destabilizujuće su samo posledice, a ne uzroci. “UN su bile zasnovane na pretpostavci”, zapazio je Sloter u svojoj odbrani, “da određene istine prevazilaze politiku..” Tačno – i u tome leži problem. Ukoliko treba da sažmu delatna pravila umesto papirnih, pravne institucije – i “istine” koje udelovljuju – mora da proističu iz političkih sporazuma, a ne vice versa.

Druga lekcija povezana sa promašajem UN tako se sastoji u tome da pravila moraju da proističu iz načina na koji se države zaista ponašaju, a ne iz toga kako bi trebalo da se ponašaju. “Prvi zahtev merodavnog pravnog tela”, pisao je Oliver Vendel Holms, “jeste da ono treba da odgovara stvarnim osećanjima i zahtevima zajednice, bila ona u pravu ili ne.” Ovaj uvid predstavlja antemu za one koji još uvek veruju u prirodna prava, kabinetske filozofe koji “znaju” koji principi treba da kontrolišu države; bilo da ih one prihvataju ili ne. Ali, ovi idealisti moraju da se podsete da je međunarodni pravni sistem po sebi voluntaristički. Bilo to dobro ili loše, njegova pravila su zasnovana na pristanku država. Države nisu obavezane pravilima s kojima se ne slažu. Voleli to ili ne, to je Vestfalski sistem, i on je itekako još uvek sa nama. Uobražavati da je taj sistem moguće zasnovati na subjektivnim pojmovima ili shvatanjima idealista o moralnosti, neće stvari učiniti takvima.

Arhitekte autentičnog novog svetskog poretak moraju se stoga odreći građenja čardaka ni na nebu ni na zemlji – odreći se imaginarnih istina koje su iznad politike – kao što je, na primer, teorija pravednog rata i pojam jednakosti suverenih država. Ove i slične bajate dogme počivaju na arhaičnim pojmovima univerzalne istine, pravde i morala. Kao retko kad kad ranije planeta je podeljena konkurentskim idejama o transcendentnoj istini od strane vernika na svim kontinentima koji misle, poput Šoovog Cezara, “da su običaji njegovog plemena i ostrva zakoni prirode”. Srednjevekovne ideje o prirodnom zakonu i prirodnim pravima (“budalaštine na štakama”, kako ih je nazivao Bentam) nisu ništa više nego konvencionalne oznake kulturnih preferencija – koje služe samo kao poziv za pomirenje zaraćenih strana bilo gde da se nalaze.

Budući da svet kreće u novu, tranzicionu eru, stari moralistički vokabular mora biti odbačen, kako bi političari mogli da se na pragmatičan način usredsrede na na stvarne probleme. Prava pitanja za postizanje međunarodnog mira i sigurnosti su jasna: Šta su naši ciljevi? Koja smo sredstva izabrali da bismo ostvarili te ciljeve? Da li su ta sredstva delotvorna? Ako nisu, zašto? Da li su dostupne bolje alternative? Ako je tako, šta dobijamo zauzvrat? Da li smo voljni da pristanemo na takvu nagodbu? Koji su troškovi i koristi konkurentskih alternativa? Kakva vrsta podrške im je neophodna?

Da bi se odgovorilo na ova pitanja, nije nam potrebna prevaziđena pravna metafizika. Nema potrebe za velikim teorijama i nema mesta za samopreispitivanje. Život prava, rekao je Holms, ne čini logika, već iskustvo. Čovečanstvu nije potrebno da postigne konsenzus o dobru i zlu. Tadatak nije teorijski, već iskustveni. Postizanje konsenzusa biće ubrzano odbacivanjem apstrakcija, okretanjem od polemičke retorike o “ispravnom” i “pogrešnom” i pragmatičnim fokusiranjem na konkretne potrebe i preferencije stvarnih ljudi koji možda bespotrebno pate. Političari možda nisu još uvek spremni da odgovore na ova pitanja. Sile koje su torpedovale Savet bezbednosti – dublji “izvori međunarodne nestabilnosti,” kako bi rekao Džordž Kenan – neće nestati. Ali, političari se bar mogu suočiti sa pitanjima.

Jedan posebno opasna primena prirodnog prava jeste ideja da su države jednako suverene. Kao što Kenan zaključuje, pojam jedanke suverenosti je mit; nejednakosti među državama taj koncept “pretvaraju u lakrdiju. Primenjeno na države, iskaz da su svi jedanki protivreči svuda prisutnoj evidenciji da nisu – kako u pogledu moći, tako u pogledu bogatstva, poštovanja međunarodnog poretak ili ljudskih prava. Ipak, pojam jedanke suverenosti pokreće čitavu strukturu UN – i onemogućava je u efikasnom rešavanju nastajućih kriza, kao što je pristup oružju za masovno uništenje,koji proističu upravo iz principa jednake suverenosti. Tretiranje država kao jednakih sprečava tretiranje pojedinaaca kao jedankih: ako Jugoslavija zaista uživa jedanko pravo na ne-intervenciju kao i bilo koja druga država, njenim građanima će biti poreknuta ljudska prava jednaka pravima građana drugih zemalja, zato što njihova ljudska prava mogu biti zaštićena samo putem intervencije. Ove godine, iracionalnost tretiranja država kao jednakih je ponovo oživelo kao noikad ranije kad se ispostavilo da će volja Saveta bezbdnosti biti određena od strane Angole, Gvineje ili Kameruna – nacija čiji predstavnici sede zajedno i imaju isto pravo glasa kao i predstavnici Španije, Pakistana i Nemačke. Princip jdanakosti dozvoljava bilo kom rotirajućem članu da poseduje de facto veto (odricanjem većini kritičnog devetog glasa za potencijalnu pobedu). Dodeljivanje Poveljom de jure veta stalnim članicama bilo je naravno, nameravana protivteža neobuzdanom egalitarizmu. Ali, to nije funkcionisalo: de jure veto je bio istovremeno i preteran i nedovoljan, spuštajući Sjedinjene države na nivo Francuske, i uzdižući Francusku iznad Indije, koja nije dobila čak ni rotirajuće sedište u Savetu tokom iračke debate. Ipak, de jure veto nije ništa učinio da oslabi de facto veto rotirajućih članica. Rezultat je bio Savet bezbednosti koji je odražavao strukturu moći u stvarnom svetu sa dezorijentacijom kao u kući ogledala – i koji je delovao u skladu sa tim. Otuda, treća velika lekcija poslednje zime; ne može se očekivati da će institucije ispraviti distorzije založene u njihovim sopstvenim strukturama.

Preživljavanje?

Postoji malo razloga da se veruje da će Savet bezbednosti uskoro oživeti da bi preuzeo rešavanje najosetljivijih bezbednosnih pitanja, kako god da se završi rat u Iraku. Ako rat bude lak i uspešan, ako SAD otkriju iračko oružje masovnog uništenja koje verovatno ne postoji, i ako izgradnja nacije u Iraku bude išla dobro, verovatno će biti malo podsticaja da se oživi Savet. U taom slučaju, Savet će doživeti sudbinu Lige naroda. Američki političari će u tom slučaju reagovati prema Savetu na isti način kao prema NATO-u posle Kosova: Nikad više. Ad hoc koalicije voljnih će ga efikasno zameniti.

Ako, s druge strane, rat bude dug i krvav, ako Sjedinjene Države ne otkriju oružje za masovno uništenje i ako zakaže nacionalna obnova u Iraku, protivnici rata u Iraku će profitirati, tvrdeći da se Sjedinjene Države ne bi nasukale u Iraku da su se ponašale u skladu sa Poveljom. Ali savet bezbednosti neće profitirati od loše sreće Amerikanaca. Protivnička koalicija će narasti i ojačati zabarikadirana u Savetu i, paradoksalno, čineći sve težim odgovorno učešće Sjedinjenih Država u forumu u kojem ih već čeka jedan narastajući veto.

Savet bezbednosti će još uvek moći da dokazuje svoju korisnost u rešavanju stvari koje ne zadiru direktno u višu hijerarhiju svetske moći. Svaka veća država je suočena sa bliskom opasnošću od terorizma, na primer, i od novog porasta proliferacije oružja za masovno uništenje. Niko neće imati koristi od toga da dozvoli da se ove pretnje ostvare. Čak iako potreban lek nije vojni, trajno nepoverenje između stalnih članica Saveta bezbednosti i gubitak legitimiteta tog tela, oslabiće njegovu delotvornost u rešavanju ovih problema.

Kako god se rat bude okončao, Sjedinjene Države će se suočiti sa pritiscima da obuzdaju svoju moć. Tome se one moraju suprotstaviti. Širakov prekor ne drži vodu, rat nije “uvek, uvek najgore rešenje”. Upotreba sile je bila bolje rešenje od diplomatije u suočavanju sa mnogim tiranima, od Miloševića do Hitlera. Ona, nažalost, ponekad može biti jedini, i stoga najbolji, način za suočavanje sa proliferacijom oružja za masovno uništenje. Ako sudimo sa stanovišta patnje civila, upotreba sile ponekad može biti humanija od ekonomskih sankcija, koje više pogađaju decu nego vojnike (kako je pokazala njihova primena u slučaju Iraka). Najveća opasnost posle Drugog zalivskog rata dolazi ne od toga da će Sjedinjene Države upotrebiti silu tamo gde ne bi trebalo, već da je, pod pretnjom ratnih strahota, protivljenja javnog mnenja i ekonomskih fluktuacija, neće upotrebiti tamo gde bi trebalo. Činjenica da se svet nalazi pred rizikom padanja u nered, postavlja veću a ne manju odgovornost pred Sjedinjene Države da upotrebe svoju silu sa samopouzdanjem kako bi zaustavile ili usporile koračanje u rasulo.

Svi koji veruju u vladavinu prava su željni da vide kako veliki karavan čovečanstva nastavlja svoj hod. U suprotstavljanju centrima svetskog nereda, Sjedinjene države mogu imati koristi od deljenja svoje moći u izgradnji međunarodnih mehanizama usmerenih na održavanje globalnog mira i bezbednosti. Američka hegemonija neće trajati večito. Mudrost stoga savetuje da se stvore realistično strukturisana institucije sposobne da zaštite i unaprede američke nacionalne interese, čak i kad je korišćenje vojne moći nedostupno ili nepoželjno. Takve institucije mogu da unaprede američku dominaciju, potencijalno produžavajući period multipolarnosti.

Ipak , legalisti moraju da lupaju glavu mogućnosšću pronalaženja novog institucionalnog okvira što pre, koji zamenio izopačenu strukturu Saveta bezbednosti. Sile koje su odvele Savet u nečinjenje neće iščeznuti. Nit trijumfalne ni pokajničke Sjedinjene dražve neće imati dovoljan podsticaj da se podvrgnu starim ograničenjima. Nacije će nastaviti da teže većoj moći i bezbednosti na štetu drugih. Nacije će nastaviti da se spore oko toga kad treba da bude upotrebljena sila. Sviđalo nam se to ili ne, to je način na koji svet funkcioniše. U obnavljanju hoda čovečanstva prema vladavini prava, priznavanje ove reealnosti biće prvi korak.

Majkl Dž. Glenon (Michael J. Glennon) je profesor međunarodnog prava na Flečerovom fakultetu za pravo i diplomatiju Tafts Univerziteta, i autor nedavno objavljene knjige “Granice prava, prerogativi moći: Intervencionizam posle Kosova”.