Konstitucionalna ekonomija priključenja Evropskoj uniji: evro-naivci i evro-realisti

Konstitucionalna ekonomija ili javni izbor je relativno mlada nauka koja se bavi analizom koristi i šteta od alternativnih konstitucionalnih aranžmana koji mogu biti usvojeni u nekom društvu. Njena glavna prednost u odnosu na tradicionalnu političku teoriju sastoji se u tome što ona na političku sferu primenjuje razvijenu i sofisticiranu metodologiju ekonomskih nauka, prevashodno teoriju cena, a ne zastarele metafizičke doktrine i spekulacije. Za razliku od tradicionalne političke misli koja je politiku sklona da posmatra kao “javnu sferu” u kojoj pojedinci, zaboravljajući svoju individualnu egzistenciju, ulaze da bi kreirali prostor javne upotrebe uma i artikulisali “opšti interes”, konstitucionalna ekonomija tu javnu sferu tretira u ključu paradigme političkih tržišta. Umesto da polazi od pretpostavke antropološkog dualizma, odnosno slike čoveka koji je egoistični đavo dok funkcioniše kao pojedinac na ekonomskim tržištima, a pretvara se u altruističkog anđela čim postane javni službenik, konstitucionalna ekonomija postulira maksimiziranje individualne koristi kao ključni pokretački motiv ponašanja pojedinaca, kako na ekonomskim tako i na političkim tržištima. Politički delatnik nije herojski natčovek zadužen da bdi nad “opštim dobrom”, već politički preduzetnik koji na tržište političkih programa iznosi svoju ponudu (program, plan za reformu itd.), u nadi da će potrošači dati prednost njemu u odnosu na konkurentske ponuđače političkih dobara. Njegov cilj nije usrećivanje naroda već ekonomski rečeno, maksimizacija funkcije korisnosti, odnosno osvajanje i zadržavanje vlasti što je duže moguće.

Ono što on može ponuditi svojim klijentima svodi se na konzistentan skup javnih politika i institucionalnih aranžmana koji će maksimizirati individualno blagostanje svakog od birača, a u zamenu, njega promovisati kao upravljača. Bar u teoriji, mogućnost opoziva sa vlasti na izborima i konkurentski pritisak opozicije trebali bi da pružaju dovoljan osnov za funkcionisanje političkog tržišta po modelu takozvane savršene konkurencije. U tom modelu granični troškovi ponude javnih politika konvergirali bi njihovoj ceni, tj. broju glasova kojima će ta ponuda biti “plaćena”, čime se izbegava mogućnost da političari-preduzetnici eksploatišu potrošače, prevaljujući im dodatne troškove, recimo tako što ne bi ispunjavali obećanja koja su dali. Međutim, iz mnogo razloga, eksternalije (nepredviđeni troškovi potrošačima, poput izneverenih obećanja ili neželjene promene pravila) koje emituju politička tržišta znatno su veći nego na tržištima klasičnih roba i usluga. Zbog toga se postavlja pitanje uređenja pravila igre na političkom tržištu koja bi u najvećoj meri ograničila efekte eksterne ekonomije u tom domenu. Tu na scenu stupa konstitucionalna cost-benefit analiza koja treba da pokaže na koji način je potrebno urediti pravila koja regulišu “javnu sferu” da bi politička konkurencija delovala što bolje, i sa što manjim troškovima po birače tj. potrošače političkih dobara. Recimo, mogu se uvesti neke restrikcije većinskom pravilu odlučivanja kojim bi se štitile temeljne vrednosti društva, putem pravila konsenzusa ili drakonskih supra-većina. Ili se mogu uvesti konstitucionalna ograničenja domena onog što bi bilo koja vlast mogla da uradi a da to bude zakonito, čime bi se takođe sprečilo političke preduzetnike da odašilju nepredviđene eksterne troškove građanima, nametanjem zakona ili propisa koji štite nečije privilegije, pa makar za donošenje takvih zakona postojao i opšti konsenzu u društvu.

Jasno je da može postojati konstitucionalna ekonomija nekog društva, kao analiza ustanova koje je korisno u tom društvu usvojiti da bi političko tržište maksimalno podržavalo funkcionisanje ostalih tržišta (od kojih zapravo zavise životi ljudi), ali isto tako može postojati i konstitucionalna ekonomija određenih procesa, kao što je priključivanje zemalja kandidata Evropskoj uniji. U tom slučaju bi se, recimo, analiziralo šta u institucionalnom smislu zahteva pomenuti proces, i koja od tih institucionalnih prilagođavanja su korisna po blagostanje pojedinaca, a koja su štetna. Tako bi se, recimo, moglo ustanoviti da je zona slobodne trgovine, kao labavija forma privredne integracije, u načelu daleko poželjnija za tranzicijske zemlje od čvrste carinske unije, jer im omogućava potpuno slobodnu trgovinu sa zemljama sa kojima je taj aranžman sklopljen, ali istovremeno dopušta da liberalnom trgovinskom politikom i nižim carinskim stopama u odnosu na treće zemlje, znatno unaprede obim trgovine sa tim spoljnim zemljama, na račun svojih partnera u zoni sa restriktivnijim carinskim režimom. Za razliku od toga, carinska unija zahteva veštačko “harmonizovanje” carinskih stopa između zemalja koje stupe u tu uniju, čime siromašnije zemlje koje kreću sa lošije početne pozicije u startu bivaju hendikepirane (stoga zemlje Zapadne Evrope i zahtevaju od novopridošlica pristupanje carinskoj uniji, ne dozvoljavajući zonu slobodne trgovine). Ili, na primer, sa druge strane, moglo bi se utvrditi da zahtevi evropskih zemalja za “harmonizovanje” radnog zakonodavstva, odnosno veštačko uvođenje birokratskih restrikcija tržištu rada, kakvim obiluju mnoga zapadnoevropska zakonodavstva, i u zakone tranzicijskih zemalja, vode takođe inferiornim rezultatima po same tranzicijske ekonomije. Svrha ovih zahteva jeste da se veštački podigne cena rada u zemljama kandidatima, čime bi bio sprečen odliv kapitala iz “metropola”, i torpedovanje “države blagostanja” u zemljama kao što su Švedska ili Nemačka, koje bi u toj varijanti bile prinuđene da opozovu svoje paternalističke programe “socijalnog blagostanja”, zbog konkurencije jeftinijih i fleksibilnijih režima rada u novim članicama.

Tako se pokazuje da nije sve što se pod imenom “integracije” lansira iz EU kao deo obavezujuće agende tranzicijskih vlada, korisno po same zemlje u tranziciji. Dobar deo te agende sadrži veštačke restrikcije u ekonomiji, čijim se usvajanjem uslovljava pristup integracijama, a koje imaju za svrhu da ograniče kompetitivnost novih evropskih ekonomija u odnosu na stare, tako što će im na silu nametnuti neke dodatne troškove (recimo Estonija, koja je ukinula sve carine, sada mora ponovo da ih uvodi, ako želi u EU, jer to zahteva obaveza “harmonizacije trgovinske i carinske politike”). Jasno je stoga da u tranzicijskim zemljama nema mesta nikakvoj naivnoj euforiji “evropskih integracija”. Većina evropskih vlada ne doživljava novopridošlice kao partnere i prijatelje koji će doprineti poboljšanju konkurentnosti i fleksibilnosti ukupne evropske privrede, već kao opasne uljeze koji hoće da ugroze njihove pozicije, tako što će konkurentskim izazovima, opstruirati neefikasne birokratske institucije na kojima ti političari temelje svoju moć. To važi za sve zemlje tranzicije, pa i za Srbiju.

Najsvežiji i možda najplastičniji primer je skorašnja “afera” sa izvozom šećera, koju su evropski birokrati iskoristili da ponovo uvedu sankcije Srbiji. U čemu se sastojala ta navodna afera? Za nas ovde nije najvažniji onaj njen aspekt koji se tiče senzacionalističkih nagađanja tipa “ko je sve učestvovao u aferi”, niti površna revnost “kritičkih intelektualaca”, koji su jedva dočekali neku gužvu da ponovo opletu po vlastima zbog njihove “korumpiranosti” i “mućki”, i time dokažu potrebu vlastitog postojanja. Ne zanima nas čak toliko ni istraživanje da li je i u kojoj meri tekuća poslovna praksa srpskih šećerana zaista predstavljala kršenje aktuelnih protekcionističkih propisa EU. Najzanimljiviji aspekt “šećerne afere” je upravo njegova relevantnost sa stanovišta konstitucionalne analize, odnosno činjenice da ta “afera” na direktan način odslikava suštinu pristupa ekonomiji vladajućih krugova u Briselu, svo licemerje priče o “prijateljstvu” prema Srbiji, i sugeriše koliku će cenu sama Srbija na ekonomskom planu platiti ukoliko ne restringuje obim svog priključenja EU.

Osnova afere je u sledećem: EU je smanjila visoke carine na šećer koje važe za sve izvoznike ovog artikla mimo same EU, dozvoljavajući time srpskim šećeranama da na evro-tržištu prodaju po nešto nižoj ceni. Onda su, u nekom trenutku, posumnjali da srpske firme ne prodaju samo domaći šećer, već i izvoze neki šećer koji je prethodno sa trećih strana uvezen u Srbiju, prepakovan, i onda tako poslat na tržište EU, pod srpskom etiketom. I zato su suspendovali dalji izvoz na rok od 3 meseca. Sada traže da se poboljša carinska kontrola izvoza, pa će onda razmisliti o vraćanju preferencijala. Pa, dobro u čemu je problem, zapitaće se neko? Njima treba šećer, mi im nudimo šećer. Šta njih briga odakle on potiče, i da li je proizveden ili samo prepakovan u Srbiji? Kad su već dozvolili da izvozimo sa manjim carinama, apsurdno je da sad ograničavaju geografsko poreklo šećera koji će biti izvožen. Zašto bi im to smetalo?

Ovo “im” je ključno za konstitucionalnu analizu ove stvari. Ko su to “oni”? Građani EU svakako nisu, jer je njima potpuno svejedno od koga će kupiti šećer određenog kvaliteta po određenoj ceni. Ako gospodin X iz Srbije može da im ponudi šećer (proizveden ili prepakovan) istog kvaliteta i po nižoj ceni od gospodina Y iz Belgije, oni će ga kupiti od gospodina X. I biće zadovoljni ako smatraju da trenutno nemaju bolju i jeftiniju alternativu. Ali, zato gospodin Y iz Belgije, ili gospodin Z iz Nemačke, ili gospodin K iz Švedske koji proizvode i diluju šećer, uopšte neće biti zadovoljni. Oni će biti jako ljuti što im taj uljez sa Balkana preotima tržište. Zato će uložiti velika sredstva u lobiranje svojih nacionalnih vlada i briselske birokratije da se srpskim “šećerašima” uvedu dodatne administrativne prepreke, ili da se čak njihov izvoz političkim ukazom zabrani (što se u ovom slučaju zaista i desilo). A posao će im biti znatno olakšan ukoliko se na rukovodećim mestima u političkim telima nađu (kao što je u Evropi često slučaj) ljudi koji ni sami ne veruju mnogo u slobodnu trgovinu, i koje u osnovi i nije teško ubediti da je zarad “podsticanja domaće proizvodnje” potrebno lupiti neku dodatnu taksu, carinu, antidamping kontrolu, ili naprosto golu zabranu. Osim toga, politička budućnost trenutnih upravljača često može biti ugrožena ukoliko svoju moć ne upotrebe u skladu sa interesima nekih uticajnih grupa od kojih zavise, ili mogu izgubiti finanijsku korist, čak i ako nisu mnogo ideološki profilisani. I tako smo došli do definicije “njih” kojima smeta slobodna trgovina sa malom Srbijom: to je koalicija rent-seeking lobija čije privilegije potencijalno ugrožava priliv jeftinijeg srpskog šećera, i političara koji veruju u privrednu regulaciju i planiranje, ili naprosto predstavljaju lobiste i spoksmene tih rentijerskih ili kartel grupa. Svi ostali građani EU mogu da budu mirni oko toga da li srpski šećerni baroni proizvode šećer, ili ga uvoze pa prepakivaju, ili bilo šta treće, sve dok ga njima isporučuju po ceni i sa kvalitetom koji im odgovaraju. A kad to, iz bilo kojih razloga, prestanu da čine, neće im trebati pomoć vlade da ih se kurtališu.

Postavlja se sada pitanje, zašto su “olakšice” uopšte i uvođene, kad prava namera nije ni bila da se srpskoj šećernoj industriji dozvoli nesmetano operisanje na tržištu EU. Pa u tome i jeste stvar. Da bi se dokazali kao prijatelji, i odgovarajući na pritiske i moljakanja srpske vlade, oni su napravili taj simbolični gest, verujući da to neće mnogo ugroziti njihove domaće šećerne monopole. Pomenuta mera nije, dakle, bila doneta kao akt vere u ideju da slobodna trgovina predstavlja najbolji način za unapređenje blagostanja siromašnih nacija, i kao takva akt prijateljstva prema srpskom narodu, već kao jedna licemerna birokraska igra, u okviru koje je hermetički zatvoreno tržište najpre malo odškrinuto, a onda, čim je procenjeno su srpski “šećeraši” sposobni da na tržište EU kroz ta carinska vratanca “uvaljaju” mnogo više šećera nego što bi evropski rent-seeking karteli želeli da vide, sama vratanca su odmah besno zalupljena, uz bujicu političkih optužbi. I lansirana je priča o prepakivanju, kao tehnički alibi koji bi trebalo da sakrije suštinsku činjenicu da su se naši evropski “prijatelji” uplašili da će Miki Kostić i kompanija preplaviti njihovo tržište, i uzeti posao njihovim firmama. Pretpostavimo da su Kostić i drugi zaista prepakivali šećer. Sve što su oni radili svodi se na sledeće: kupovali su šećer u trećim zemljama po ceni koju su mogli da dobiju, i prodavali ga u EU opet po ceni koju su mogli da dobiju. Oni nisu puškama, niti administrativnim naredbama prisiljavali građane EU da od njih kupuju po toj ceni. Niti su tražili subvencije ili poreske olakšice, ni od Vlade Srbije niti od Evropske komisije. Ako su na tom poslu zaradili, znači da su bili dobri trgovci. Niko ne sprečava evropske firme da budu još bolji trgovci, i da uopšte ne proizvode svoj šećer, već da ga kupuju po bagatelnim cenama u Trećem svetu, i uvoze u Evropu. Evropskim političarima, očigledno ne smeta to što njihovi građani moraju da plaćaju desetine milijardi eura godišnje za subvencije francuskim farmerima, ili za progame garantovanih cena šećeranama, pare koje bi mogli da potroše na sebe, svoje porodice ili svoj biznis, ali im mnogo smeta što ti isti građani imaju mogućnost da uštede kupujući jeftiniji šećer koji su im srpski trgovci pribavili iz dalekih zemalja, ili dovezli iz same Srbije.

Očigledno da su neka od važnih konstitucionalna pravila EU tako ustrojena da ne štite evropskog potrošača, već usku privilegovanu kastu rentijera u sprezi sa visokim političarima. Jedina zaštita koja bilo kom, pa i evropskom potrošaču treba, jeste mogućnost da kupi od najboljeg ponuđača. Njemu ne treba nikakva “pomoć” vlade u opredeljivanju šta je to najbolja ponuda. Ako će blagostanje i kompetitivnost evropske ekonomije biti ugroženi time što će bednim Srbima biti zakonski zabranjeno da prodaju pod istim uslovima kao i evropske firme, onda ta ekonomija ne može ni imati neku sjajnu budućnost,

Osnovna pouka ove epizode je u sledećem: treba biti vrlo oprezan u procenjivanju korisnosti određenih oblika integracije sa EU. Nije sve što se pod tim imenom promoviše automatski na liniji osnovnih ideja utemeljivača EU o slobodnoj konkurenciji i dobrovoljnoj saradnji koje treba da unaprede blagostanje svih građana Evrope. Sadašnji konstitucionalni okvir EU predstavlja vrlo šarenu miksturu ideja slobodne tržišne privrede i birokratskog planiranja i regulacije. Među političarima unutar Unije vodi se neprekidna borba između ova dva pristupa, i od pobede jednog od njih ne zavisi samo sa kakvim će skupom restrikcija i sankcija istočnoevropske zemlje, uključujući i Srbiju, pristupati Uniji, već i kakve će biti njene dugoročne perspektive, odnosno koliko će uopšte imati smisla priključenje takvoj asocijaciji. Ako prevlada birokratski pristup koji želi da sve unapred isprogramira i veštački “harmonizuje”, sprečavajući ili bitno ograničavajući konkurenciju u nizu oblasti, perspektive pretvaranja EU u moćnu svetsku silu biće očajne, jer će ekonomska produktivnost i konkurentnost biti potkopane i zacementirane u sadašnjem stanju birokratske inertnosti i nefleksibilnosti. Ukoliko prevlada pro-tržišni pristup, šanse za takmičenje sa USA će porasti, i novopridošle članice će imati više prostora da koriste svoje konkurentske prednosti, i brže napreduju.

Srbija treba, poučena i svojim najnovijim iskustvima, da prihvata samo one konstitucionalne aranžmane iz agende pristupa EU koji će unaprediti kompetitivnost njene privrede i smanjiti transakcione troškove poslovanja. Među aranžmane koje svakako treba prihvatiti spadaju:

a. Monetarna unija, zato što jedinstven evropski novac štedi resurse kroz smanjivanje transakcionih troškova vezanih za obračunavanje i razmenu različitih valuta, i što sprečava domaće monetarne vlasti da vode diskrecionu monetarnu politiku koja bi pospešivala inflaciju, što je u skladu sa nasušnom potrebom što većeg razvlašćivanja države.

b. U slučaju Srbije, i carinska harmonizacija će biti vrlo blagotvorna, jer su tekuće trgovinske barijere u Srbiji neuporedivo više nego u EU, te bi stoga usklađivanje domaćih carinskih stopa sa evropskim u svakom slučaju donelo samo korist srpskoj privredi. Posebno stoga što je malo verovatno da bi bilo koja srpska vlada mogla da nezavisno sprovede tako obuhvatno smanjenje protekcionizma. Ovako će moći da kaže: “naredili iz Brisela”.

c. Prihvatanje svih pravnih aranžmana koji se odnose na garancije vlasništva, slobode trgovine, zabrane privilegovanja domaćih firmi itd., odnosno sve one aranžmane koji u ekonomskom domenu efektuiraju princip vladavine prava. Skup tih aranžmana bi mogao biti podvrgnut centralnoj jurisdikciji EU.

Među aranžmane koje ni po koju cenu ne bi trebalo prihvatati, zato što uvode nepotrebne restrikcije, regulacije i transakcione troškove koji se prevaljuju na leđa domaće privrede i potrošača, spadaju:

a. Obaveza “harmonizovanja” radnog zakonodavstva, kojom se novim članicama žele nametnuti viši troškovi radne snage, da bi u manjoj meri mogle da konkurišu starim članicama EU. U Srbiji, čija je jeftina, a relativno kvalifikovana radna snaga jedan od njenih ključnih resursa, bilo kakva relativizacija postojećeg liberalnog Zakona o radu, u pravcu uvođenja dodatnih restrikcija u domenu zapošljavanja i otpuštanja, ili kolektivnog pregovaranja, bila bi potpuno neprihvatljiva.

b. Nametanje harmonizacije standarda zaštite životne sredine, čime se konkurentnost firmi u Srbiji može sniziti podjednako kao i harmonizovanjem radnog zakonodavstva. Suočena sa izborom između privrednog rasta i instrumentalizovane “ekološke” histerije, Srbija treba da se opredeli za ekonomski rast, i ne sme da dozvoli veštačko nametanje enormnih troškova firmama koje ovde operišu.

c. Pritisak u pravcu harmonizacije poreskih sistema koji će verovatno rasti sa daljim federalizovanjem EU i koji bi zemlje sa liberalnijim poreskim sistemima prisiljavao da se prilagode tradicionalnim državama blagostanja na Zapadu.

d. Pritisak za uvođenje tzv. antimonopolske regulacije, čija je jedina svrha kažnjavanje velikih i uspešnih firmi, a jedini rezultat promocija nesposobnosti i podrivanje ekonomske efikasnosti.

Sve u svemu, dometi i obim integracija Srbije sa EU treba da budu proizvod hladne i nepristrasne cost-benefit analize konstitucionalnih posledica određenog izbora, a ne fetišističkog poverenja u bilo kakvu birokratsku ujdurmu koja se iz Brisela servira pod imenom evropskih integracija. Najnovije srpsko iskustvo sa šećerom, i veliki broj još gorih iskustava koja će sigurno uslediti, rečito svedoče koliko je taj proces kompleksan i višeznačan, i koliko je bio u pravu Vaclav Klaus kada je rekao da se u odnosu na evropske integracije ljudi ne dele na evro-entuzijaste i evro-skeptike, već pre na evro-naivce i evro-realiste.

Tekst je prvobitno objavljen u Helsinškoj povelji