Jačanje minimalne države


 Knjiga Građenje države, poznatog američkog političkog ekonomiste i teoretičara Frensisa Fukojame, objavljena 2004. godine u Sjedinjenim Državama, ove godine pojavila se i na srpskom jeziku, u okviru biblioteke „Eunomia“, renomirane izdavačke kuće Filip Višnjić.

To nije poslednja knjiga ovog uticajnog političkog teoretičara. Prošle godine, u Sjedinjenim Državama, pojavila se u knjižarama i njegova najnovija knjiga America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neoconservative Legacy1 (Amerika na raskršću: demokratija, moć i nasleđe neokonzervativizma). To je važno napomenuti zato što ova knjiga predstavlja prelaznu etapu u promeni Fukujaminog stava povodom rata u Iraku. Da podsetimo, Fukojama je otvoreno podržavao američku intervenciju u Iraku, pa samim tim i politiku Buša Mlađeg, kada se nakon terorističkog napada od 11. septembra, njegovo ime našlo, uz imena najeminentnijih ličnosti neokonzervativne orijentacije, u pismu upućenom američkom predsedniku.2 Dok u Građenju države, Fukojama još uvek nije bio siguran u to da li je rat u Iraku bio dobra stvar, u najnovijoj knjizi on potpuno menja mišljenje, napadajući politiku Buša Mlađeg, kao i neokonzervativni pokret, upućujući kritike zbog ekstremne militantnosti i mesijanstva ove grupacije.

Međutim, iako se sadržaj knjige Građenje države delimično odnosi na promišljanje američke spoljne politike nakon 11. septembra (Fukujama otvoreno počinje da „sumnja“ u njenu smislenost), on se u tome u potpunosti ne iscrpljuje. Njena ambicija je, pre svega, teorijske prirode. Nastala na osnovu predavanja koje je Fukujama držao na Kornel univerzitetu, knjiga predstavlja pokušaj davanja odgovora na pitanje o mogućnosti prenošenja iskustava u izgrađivanju i utvrđivanju institutcija, tj. „građenja države“, kako to kaže Fukojama, i to pre svega u „problematičnim zemljama“. Dakle, u zemljama u razvoju, postkonfliktinim zemljama i u onim koje su doživele institucionalni krah, ili se nalaze u početnom procesu izgrađivanja države. Akcenat se, stoga, stavlja na davanje one vrste pomoći koje razvijene zemlje, poput Sjedinjenih Država ili članica Evropske unije, mogu ponuditi zemljama koje se nalaze u velikim institucionalnim problemima. Drugačije rečeno, autoru je stalo da pronikne u adekvatne mehanizme izgrađivanja „prihvatiljvog“ institucionalnog modela, tj. modela razvijenih zapadnih demokratija, i onih vrednosti na kojima one počivaju. Zbog toga, Fukojama mora da odgovori na sledeće osnovno pitanje: „Do kog stepena je moguća uopštena teorija institucija koja bi pružila osnovu za političko vođenje siromašnih zemalja?“3 

U tom smislu, autor se poduhvata razmatranja problematike organizacione teorije, pokušavajući da pronikne u one ključne probleme koji otežavaju institucionalnu „prenosivost“. Tako razmatra distinkciju opsega i kapaciteta država, insistirajući na primatu ovog drugog. Fukojama smatra da su se zablude „Vašingtonskog konsenzusa“ sastojale u pogrešnom ekonomističkom pristupu, za koji on posredno optužuje „neoliberalni“ pristup u izgradnji slobodnog društva. On čak citira reči, po njemu, istaknutog zastupnika laissez-faire modela Miltona Fridmana, sa željom da istakne njegovu promenu stava u pravcu isticanja značaja izgradnje institucija vladavine prava.4 Veličinu države, u institucionalnom smislu, ne treba mešati sa njenim institucionalnim kapacitetom, smatra Fukojama. Zbog toga je prvobitni „Vašingtonski konsenzus“ pogrešno insistirao na smanjenju državnog opsega, umesto na jačanju određenih državnih kapaciteta. Iako Fukojama tačno prenosi Fridmanove reči, čudna je njegova potreba da se distancira od ovoga nobelovca, jer zapravo ne postoje suštinske razlike između njih dvoje, sudeći po onome što u ovoj knjizi Fukojama govori. Fridman se uvek zalagao i za postojanje određenog državnog sektora, on nije smatrao da država treba da nestane, već je branio koncept „minimalne države“. Ako Fukojama govori o prioritetu državnog kapaciteta nad državnim opsegom, u čemu se sastoji razlika u odnosu na ono što Fridman govori? Ukoliko postoji suštinska razlika, Fukojama to treba da objasni, ali pošto to ne čini, njegova potreba za distanciranjem od neoliberalnog tabora još više začuđuje. U sklopu njegovog najnovijeg odricanja od neokonzervativizma, postavlja se pitanje šta mu od svega još preostaje.

Ako je kapacitet države ono što je najvažnije, šta stoji na strani institucionalne ponude a šta na strani tražnje? U ponudi se nalaze organizacije i menadžment, projektovanje političkog sistema, osnova legitimnosti i kulturološki i strukturalni faktor.5 Analizirajući ponudu i mogućnosti prenosa, Fukojama zaključuje da je zemljama u razvoju najteže preneti treću i četvrtu stavku, dok se ostali organizacioni modeli lakše mogu prenositi. Međutim, koliko god ponuda bila dobra, i koliko god postojala spremnost razvijenih zemalja da pomognu u izgradnji određenih institucija, ključna je stvar potražnje za ovim institucijama. Ako zemlje ne iskazuju dovoljno potrebe za institucionalnom izgradnjom, onda nje neće ni biti, uz sav mogući napor darodavca, zajmodavca, međunarodnih organizacija ili „benevolentnog“ okupatora. Fukojama kaže da je „uspešno građenje države i reformisanje institucija u većini slučajeva […] obavljeno tek kada je društvo stvorilo jaku domaću potražnju za institucijama i onda ih od temelja izgradilo, uvezlo iz drugih zemalja, ili prilagodilo strane modele lokalnim uslovima.“6 Tako je metod uslovljavanja po pravilu kontraproduktivan, jer se obično uslovljavaju one zemlje koje su nedovoljno sposobne da postignu to što se od njih traži, pa se poseže za novim uslovljavanjem, čime se ništa ne postiže. One zemlje koje su sposobne, ne treba ni uslovljavati. Postoji i slučaj „okupacione“ izgradnje institucija, u onim regionima u kojima ne postoje nikakve institucije, i u kojima strana vlast preuzima odgovornost za njihovu izgradnju. Tu će vlast protektorata pokušati da podstakne potražnju, ali je pitanje šta će se desiti kada ona napusti taj region. Slikovito ilustrujući ovo pitanjem „kako doći do Danske?“, imajući u vidu institucionalnu izgrađenost ove zemlje, Fukojama kaže da se do nje ne može stići ukoliko ne postoji istinska potražnja na lokalu.7 A pošto je to često slučaj, veliki broj zemalja je osuđen na institucionalni neuspeh.

Ulazeći još dublje u problematiku organizacione teorije, i pitajući se o mogućnosti postojanja opitimalnog oblika organizacije koja bi se mogla prenositi, Fukojama govori o ekonomskom i sociološkom shvatanju organizacija, polazeći od Kouzovog (Coase) razlikovanja organizacija i tržišta. Zato, Fukujama smatra da metodološki individualizam, na kome počiva ekonomistički pristup, nije presudan u objašnjavanju funkcionisanja, pre svega, javnih organizacija, administracija (iako počiva na nekim ispravnim uvidima). Sociološki pristup je važan, jer ističe značaj normi, društvenog konteksta, liderstva i psihologije grupnog ponašanja, dakle svega onoga što je zapostavljeno u (gotovo matematičkom) modelu ponašanja egoističkih pojedinaca na tržištu. Uz sve ovo, Fukojama ističe strukturalne protivrečnosti u okviru organizacija, ukazujući na to da su ciljevi oganizacija često nejasni, da se zastupnici obično ne ponašaju u skladu sa interesima onih koje zastupaju, kao i to da nije moguće odrediti ispravnu meru prenosa diskrecionog prava (i u tom smislu kritikuje hajekovski model decentralizacije). Sve to upućuje na zaključak da nije moguć optimalan model orgnizacije, kao i na to da nije moguća uopštena teorija institucija, već da sve zavisi od konteksta, situacije na terenu, nivoa potražnje na lokalu i stvarne spremnosti razvijenih zemalja da pomogunu siromašnim i nerazvijenim.

Stoga, Fukojama lek za institucionalnu izgradnju nerazvijenih zemalja ne vidi u stranom mikromenadžmentu, već u obezbeđivanju resursa pomoću kojih ove zemlje mogu da krenu putem svog razvoja. U staroj dilemi da li da pomoć stigne onima kojima je potrebna, ili da se izgradi institucionalni kapacitet organizacija koje sprovode pomoć na terenu (ili administracije uopšte), Fukujama daje prednost ovom drugom. Zato što najveću važnost pridaje izgradnji institucionalnog kapaciteta, koji će „držati vodu i kada majstori odu“, da se slikovito izrazimo. U tom smislu, Fukojama insistira na strpljenju i ukazuje na to da je u mnogim oblastima (poput obrazovanja i pravnog sistema) nivo specijalizaicije vrlo nizak, a transakcije veoma visok, te da u takvim slučajevima nije moguće očekivati, u kraćem vremenskom roku, „merljive rezultate“.8 Stoga donatori, strane organizacije ili oni koji vrše privremeni protektorat (kao u slučaju Bosne i Hercegovine) moraju ovo imati na umu, nadajući se da će se, na duže staze, stvari u tom pogledu popraviti.

Nakon razmatranja problematike organizacija i prenosa institucija, Fukujama postavlja ključno pitanje nosioca legitimiteta u procesu institucionalne izgradnje. Ko ima pravo da naruši nekada neprikosnovni državni suverenitet, i na čemu počiva taj letigitimitet, pita se Fukojama. To su pitanja na koja se mora odgovoriti, kako bi se opravdano sprovodila izgradnja institucionalnog kapaciteta zemalja u razvoju.

Slabe države su, po ovom autoru, uzrok mnogih problema, pre svega bezbednosnih, imajući u vidu mogućnost širenja oružja za masovno uništenje. Stoga jake, razvijene, demokratske države, imaju moralnu obavezu da jačaju kapacitete onih država koje su osetljive po pitanju širenja „globalnog terorizma“ i svega što on sa sobom donosi.

U tom svetlu, Fukojama razmatra američki pristup, koji se često olako kvalifikuje „unilateralnom“ strategijom, a koji počiva na konceptu legitimne nacionalne države (legitimne u smislu prihvatanja vrednosti liberalne demokratije) i evropski pogled na izgradnju države, „multilateralni“, koji polazi od prava i normi koje su iznad koncepta nacionalne države. Iako razume evropsko zaklinjanje u „bestelesne“ vrednosti i daje istorijsko opravdanje za to, Fukojama smatra da je taj koncept nemoguć, praktično neprimenjiv i sa dosta prostora za raznorazne zloupotrebe, te smatra da je potrebno zalagati se za koncept suverene nacionalne države . Po njemu, jedino ovaj koncept može pomoći da se adekvatno popuni prostor nastao rastakanjem suvereniteta, prazninu koju su ispunile „…multinacionalne kompanije, nevladine organizacije, međunarodne organizacije, zločinački sindikati, terorističke grupacije…“.9 Međutim, to nije bilo kakav koncept nacionalne države za koju se treba zalagati. Fukojami je stalno da se suverenitet ponovo lokalizuje na nacionalnom, a ne na međunarodnom planu. Istovremeno, ta nacionalna država mora biti legitimna, u smislu vrednosti do kojih Fukojama drži, ili drugim rečima, legitimna na način na koji su legitimne Sjedinjene Države.

On, ipak, nije siguran u to koji će pristup prevladati, ali pravilno uočava da tekućoj međunarodnoj politici više nije dopušteno da pravi greške „benevolentne“, ali ipak „imperijalne“ međunarodne politike devedesetih godina prošlog veka, ukazujući na brojne propuste u institucionalnoj izgradnji problematičnih regiona i država. Zato autor smatra da nova međunarodna politika suštinski ne može biti „imperijalna“, u tradicionalnom smislu te reči, upravo zbog vrednosti do kojih drži (vrednosti ljudskih prava, demokratije). Stoga, svaka umešanost međunarodne zajednice u institucionalnu izgradnju mora biti kratkotrajna i oročena, do onog nivoa kada ciljne zemlje mogu samostalno da funkcionišu.

Građenje države Fukujama završava poglavljem od tri stranice, pod nazivom „Manje ali jače“, ukazujući na potrebu građenja država koje bi po opsegu funkcija bile manje, ali bi po svom kapacitetu bile jače. Dakle, autor sada, paradoksalno, upućuje upravo na model koji je na početku knjige kritikovao, kada je referirao na Miltona Fridmana. Da podsetimo, to je koncept minimalne države sa dovoljno jakim institucionalnim kapacitetom. Zbog toga je teško misaono pomiriti Fukojaminu želju da se distancira od „neoliberalizma“ (zapravo pravog i robusnog klasičnog liberalizma Miltona Fridmana) od slova njegove knjige, i ta konfuzija predstavlja njenu najveću manu.

Iz svega što je rečeno, jasno je da se autor ne može optužiti za hard core etatizam, na šta se može pomisliti, sudeći samo po naslovu knjige. Ako bi mu se nešto moglo „staviti na teret“, to bi bilo zalaganje za „meki“ etatizam, tj. zalaganje za minimalnu državu. Takođe, kada Fukojama govori o građenju države, paradigma koju podrazumeva jeste liberalno-demokratska država, dakle, onaj isti koncept kojim se rukovodio u svojoj najpoznatijoj i najčitanijoj knjizi. Zbog toga se može reći da, bar u ovom pogledu i na žalost stranih i domaćih etatista i kolektivista, Fukojama nije bitno promenio mišljenje. Dakle, sudeći po ovoj knjizi, Frensis Fukojama i dalje drži do svoje teze o kraju istorije.

Aleksandar Novaković

  1. Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neoconservative Legacy, Yale University Press, 2006. Ova knjiga je nastala na osnovu članka objavljenog u Njujork tajmsu „Posle neokonzervativizma“ (srpski prevod ovog teksta na www.nspm.org.yu).  []
  2.  “Letter to President Bush on the War on terrorism“, Project for the New American century, September 20, 2001.  []
  3. (3) Frensis Fukojama, Građenje države, Filip Višnjić, Beograd, str. 33-34 []
  4. Isto, str. 30.  []
  5. Isto, str. 34. []
  6. Isto, str. 47.  []
  7. Isto, str. 54. []
  8. Isto, str. 103.  []
  9. Isto, str. 135. []